Бюджет-2009: популізм завів у безвихідь

Політична боротьба за крісло президента країни, посади з досить обмеженими повноваженнями, розбалансувала державні фінанси України до критичних меж.

Намагання уряду підтримати "докризовий" рівень соціальних гарантій в умовах різкого падіння ВВП, при цьому паралельно рятувати банківську систему, підтримувати пріоритетні галузі економіки та розширювати державні інвестиції прогнозовано закінчилося формуванням значного дефіциту бюджету.

Дії опозиції звелися лише до тотальної, часто необґрунтованої критики діяльності уряду та прагнення додатково розхитати бюджетну систему.

Як наслідок, замість того, щоб почати реалізовувати свої обіцянки, новому президенту і, скоріш за все, вже новому уряду потрібно буде декілька бюджетних періодів, щоб подолати комплекс проблем, залишених їм у спадок.

2009 рік виявився найскладнішим для української економіки за останні півтора десятиліття. Різке скорочення ВВП, падіння товарообігу, погіршення фінансових результатів діяльності підприємств та зниження доходів населення зумовило звуження дохідної бази бюджету.

В умовах політичного тиску, обмеженості ресурсів та актуалізації нових викликів, пов'язаних з розгортанням кризи, в уряду були вкрай обмежені можливості.

Проте він мав досить великі амбіції: прагнув одночасно зберігати і навіть підвищувати рівень соціального захисту, підтримувати реальний сектор економіки, рятувати банківську систему і розвивати інфраструктурні проекти.

Визначені пріоритетні напрямки антикризової політики не викликали заперечень, більш дискусійними стали механізми реалізації поставлених завдань.

З тактичної точки зору, уряд створив бюджетне "міні-диво", зумівши мобілізувати до казни 225,32 мільярда гривень, що лише на 6,37 мільярда гривень або на 2,7% менше порівняно із сприятливим 2008 роком.

При цьому порівняно з планом на 2010 рік, який розраховувався з прогнозу зростання реального ВВП на 0,4%, недобір доходів склав лише 13,9 мільярда гривень або 5,8%. Такі темпи падіння можна вважати значним досягненням.

Розрахунки показують, що при зменшенні ВВП на 14% доходи держбюджету у 2009 році лише від скорочення статті "податкові надходження" без урахування інфляції мали б знизитися на 16,4% або на 39,95 мільярда гривень.

Досить складною видається оцінка динаміки інших статей надходжень, але в умовах загострення соціально-економічних проблем зменшення платежів до бюджету прогнозувалося, як мінімум, за статтею "офіційні трансферти". Їх в останні роки перераховує винятково місто Київ - єдиний донор державного бюджету.

Щоправда, всі інші статті бюджетних надходжень у 2009 році, передусім "неподаткові надходження", не цілком залежали від несприятливої макроекономічної кон'юнктури за рахунок окремих підстатей, доходи за якими у більшій мірі залежать від політичних чи адміністративних факторів.

Це стосується відрахувань з прибутку державних унітарних підприємств, які традиційно справно перераховують кошти до бюджету незалежно від економічної ситуації, ренти за видобуток і транзит вуглеводнів, адміністративних штрафів та платежів, а також "чистого прибутку" НБУ, який під час кризи розширив перелік активів - в основному за рахунок рефінансування та портфеля ОВДП.

Динаміка статей доходів бюджету у 2009 році підтвердила прогнозований вектор надходжень. Результати виявилися оптимістичнішими, ніж очікувалося, передусім за рахунок меншого падіння податкових та зростання неподаткових надходжень.

Динаміка доходів державного бюджету, мільярди гривень

Зупинити падіння податкових доходів уряду вдалося за рахунок трьох ключових заходів.

1. Підвищення фіскального тиску на економіку.

Варто віддати належне Кабміну: у складних умовах він доклав зусиль, аби уникнути збільшення податкового навантаження на вітчизняний бізнес, змістивши об'єкт оподаткування на споживання.

Уряд ініціював підвищення лише ставок акцизного збору з товарів, які не є товарами першої необхідності для населення - алкоголю та тютюну, пива та імпортованих авто, і дещо підвищив ставки транспортного податку для дорогих автомобілів.

2. Активізація боротьби з мінімізацією оподаткування та робота з нарахованою, але несплаченою частиною податкових зобов'язань.

Найбільшою складовою останньої є податковий борг, який часто є наслідком не неплатоспроможності підприємства, а його бажання покористуватися фінансовим ресурсом безкоштовно. Справді, за умови, коли кредити на поповнення оборотних активів коштують від 20%, виникає спокуса відкласти сплату податків.

3. Опосередковане посилення фіскального тиску на економіку через затримку з відшкодуванням ПДВ та авансове стягнення податків, зокрема, податку на прибуток.

За 2009 рік переплати зросли на 3,7 мільярда гривень або на 41%, а невідшкодовані суми за рік збільшилися на 9,1 мільярда гривень або на 70,8%, у тому числі прострочені - на 3,3 мільярда гривень або у 2,1 рази.

Підрахунки свідчать: завдяки реалізації цих трьох напрямків уряд додатково мобілізував до бюджету 18,96 мільярда гривень, чим послабив удар економічної кризи на дохідну частину бюджету.

Досить оптимістичною виявилася і динаміка "неподаткових надходжень". Водночас, попри те, що об'єктивних передумов для падіння доходів за даною статтею не було, причин для значного зростання також не існувало.

У 2009 році неподаткові надходження збільшилися на 13,48 мільярда гривень або на 25,5% порівняно з показником 2008 року. План на рік був перевиконаний на 38,7%! Секрет таких досягнень у тому, що до "неподаткових надходжень" були зараховані 2,04 мільярда доларів, які Україна отримала від МВФ.

Зростання обсягу "неподаткових надходжень" деформувало структуру дохідної частини бюджету. Частка "податкових доходів" зменшилася до 66%, що не є позитивною тенденцією для економіки. У розвинутих країнах податки формують 85-95% загальних доходів, що є відображенням оптимальної ролі держави в економіці.

Структура дохідної частини державного бюджету

Таким чином, важливим досягненням бюджетно-податкової політики уряду у 2009 році варто назвати мобілізацію до бюджету значного фінансового ресурсу в умовах різкого обвалу економіки.

Фундаментальною проблемою стало те, що уряд не дотримався принципу збалансованості та взяв на себе ще більші зобов'язання, чим створив колосальні багатоукладні дисбаланси у державних фінансах.

В кінцевому підсумку, уряду таки довелося визначати пріоритети, і головним з них стало збереження соціальної стабільності. Він майже повністю профінансував поточні видатки, передусім оплату праці і трансферти населенню.

Це безумовне досягнення, бо в умовах глибокого падіння ВВП Кабмін зберіг високі як для України соціальні стандарти. Проте із стратегічної точки зору уряд пожертвував заради цього 3-4% відсотками економічного зростання у 2010 році.

Для вивільнення фінансових ресурсів на поточні потреби уряд суттєво обрізав капітальні видатки. Порівняно з попереднім бюджетним періодом, у 2009 році обсяг капітальних видатків зменшився на 30,81 мільярда гривень або учетверо.

У підсумку, частка капітальних видатків зменшилася до 4,3% від загального обсягу видатків бюджету, що є критично низьким рівнем. Наприклад, для країн центрально-східної Європи цей показник складає близько 25%.

Таким чином, бюджет 2009 року був повністю використаний на підтримку поточної діяльності, а тому не створив ніяких передумов для економічного зростання у 2010 році. Без інвестицій відновлення економіки буде обмежуватися підвищенням рівня завантаження існуючих потужностей.

Соціальна складова бюджету була настільки роздутою, що навіть за рахунок скорочення капітальних видатків уряду не вдалося збалансувати бюджет. За даними Мінфіну, дефіцит держбюджету-2009 склав 19,87 мільярда гривень, тобто менше 2% ВВП при запланованих річних планових показниках у 31,56 мільярда гривень.

Проте при підрахунку дефіциту уряд свідомо не врахував наступні факти.

По-перше, видатки бюджету склали 242,36 мільярда гривень, що на 25,32 мільярда гривень менше, ніж було заплановано. Фактично уряд не виконав видаткову частину на 10,4%, щоб зменшити дефіцит бюджету.

По-друге, з дохідної частини необхідно виключити авансовані податкові платежі та неповернутий ПДВ, який уряд зарахував до бюджету як доходи, а також 2,04 мільярда доларів кредиту МВФ.

По-третє, видаткову частину необхідно розширити обсягом облігацій внутрішньої державної позики, які уряд випустив для поповнення статутного капіталу банків та "Нафтогазу" - близько 44 мільярдів гривень.

З урахуванням цих уточнень реальний дефіцит бюджету склав близько 82 мільярдів гривень або 8% прогнозованого ВВП 2009 року.

Частково колосальний дефіцит бюджету уряд покрив за рахунок залучення боргових ресурсів. Загалом, за 2009 рік він взяв у борг 97,07 мільярда гривень, що у 5,5 рази більше, ніж у 2008 році. Зовнішні запозичення зросли ушестеро за рахунок частки кредиту МВФ, спрямованої до основного фонду казни, а внутрішні - уп'ятеро.

Динаміка запозичення та погашення у 2008-2009 роках

Надмірна активність уряду на внутрішньому ринку створила додаткові ризики для фінансової системи. У першу чергу, це вимивало ліквідність з банківської системи та звужувало її здатність до кредитування економіки. Крім того, посилився ризик технічного дефолту України через вибудовування боргових пірамід.

В кінці 2009 році Кабмін розміщував шестимісячні облігації з граничною дохідністю до 30%. Новому уряду вже з травня доведеться обслуговувати ці борги, проте зобов'язання держави і без цього стрімко зростають.

Новий уряд буде змушений або реструктурувати борги, що призведе до технічного дефолту, або покривати зобов'язання за рахунок нових розміщень облігацій.

Загалом, залучивши колосальні кошти, уряд зберіг соціальну стабільність, але фінансування цих досягнень переклав на своїх наступників, чим заклав макроекономічні ризики на середньострокову перспективу.

Ситуацію ускладнює те, що основна частина грошей пішла на поточне споживання і нецільові видатки, які не тільки не приносять доходів, але й "з'їдають" сам ресурс, залишаючи майбутньому поколінню лише непокриті зобов'язання.

У деяких західних країнах популярна концепція функціональних фінансів. Її суть полягає у тому, що збалансованість бюджетної системи - не самоціль, а інструмент для досягнення інших макроекономічних цілей: сталого зростання ВВП, рівня зайнятості та інвестицій.

Яскравим прикладом втілення цього підходу є США, де багатоаспектні дисбаланси бюджету вже давно перейшли у хронічну стадію.

Проте якщо українські урядовці хочуть керуватися такою методикою, вони повинні розуміти: навіть концепція функціональних фінансів попри усю свою внутрішню суперечність є цілісною концепцією, а не хаотичним переліком локальних заходів.

Нинішній чи новий уряд має зробити належні висновки з допущених прорахунків, бо поглиблення бюджетно-податкових проблем призведе до втрати найважливішого ресурсу - часового.

Аналізуючи політику 2009 року, варто відзначити моменти, які мають стати уроками на майбутнє.

1. Бюджетний процес повинен бути публічним.

Уряд у 2009 році обмежував інформацію про динаміку та структуру доходів фінплану. Крім того, уряд почав маніпулювати бюджетним розписом, підганяючи його під фактичні доходи казни.

Очевидно, у більшій мірі така практика здійснювалася для формування ілюзії про стабільне виконання бюджету, проте вона мала і певні юридичні передумови.

Відповідно до статті 54 Бюджетного кодексу, у разі, якщо за результатами квартального звіту про виконання держбюджету має місце недоотримання доходів загального фонду більш ніж на 15% від суми, передбаченої розписом, уряд має подати до парламенту законопроект про внесення змін до фінплану.

Оскільки реальної більшості у Верховній раді не було, то переглядати бюджет Кабмін явно не хотів.

Приховування реального стану доходів та джерел наповнення бюджету зіграло проти уряду. Очевидно, що в умовах різкого скорочення ВВП і національного доходу падіння доходів бюджету є невідворотним.

Якби уряд прозоро та відкрито звітував про ці тенденції, то більшість експертів і громадян з розумінням поставилися б до таких цифр. Проте Кабмін вирішив утаємничити реальний стан прав.

В кінцевому ж підсумку, завдяки старанням Секретаріату президента суспільство і без інформації Кабміну дізналося про окремі цікаві статті доходів бюджету - авансовані податки, прострочений ПДВ, спеціальні права запозичень МВФ та кошти місцевих бюджетів, проте таємничість уряду підірвала довіру до нього.

2. Бюджетний процес потрібно ввести у законодавче русло.

2009 рік супроводжувався чисельними порушення бюджетного законодавства. Почалося з того, що уряд відмовся подавати у парламент бюджетну резолюцію. Посилаючись на статтю 31 закону про Кабмін, він затвердив бюджетну декларацію.

Однак Бюджетний кодекс зобов'язує уряд подавати у парламент саме бюджетну резолюцію, при цьому стаття 4 кодексу встановлює ієрархію бюджетного законодавства. Згідно з нею, закон про Кабмін не скасовує положення кодексу.

Різниця між двома документами значна. Резолюція містить імперативні норми і конкретні макроекономічні параметри, які мають бути схвалені парламентом. Вона зобов'язує уряд в процесі складання бюджету дотримуватися цих орієнтирів.

При цьому, якщо поданий проект бюджету буде суперечити положенням затвердженої резолюції, то парламент лише на цій підставі може його відхилити.

Декларація ж є набором загальних фраз, які не місять корисної інформації про бюджетну політику у наступному періоді. Вона не потребує схвалення Верховною радою. Очевидно, саме через бажання звільнитися від парламентського контролю на стадії розробки бюджету уряд воліє затверджувати декларацію.

Іншим порушенням стало внесення законом про бюджет змін до деяких актів з питань оподаткування, що заборонено кількома рішеннями Конституційного суду.

Також уряд порушив статтю 27 Бюджетного кодексу, яка встановлює: закони, які впливають на формування дохідної чи видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних актів застосовуються уже в наступному бюджетному періоді.

Однак уряд і опозиція переглядають бюджет тоді, коли їм заманеться, не даючи можливості економіці підготуватися до нововведень.

Ще одним порушенням стала подача законопроекту про бюджет-2010, розробленого на підставі ветованої редакції бюджетного кодексу. Парламент міг би вилучити заветовані норми, але замість цього взагалі відмовився приймати будь-яке рішення.

3. Утвердження принципу обґрунтованості бюджету.

Фінплан складається на підставі макропоказників економічного та соціального розвитку. Суттєві прорахунки та необґрунтованість даних можуть призвести до колосальних розривів між видатками та доходами бюджету, що і довів 2009 рік.

Саме через прорахунки в процесі бюджетного планування економіка отримала додаткові деструктивні імпульси. Специфіка в Україні така, що бюджет формується за принципом необхідності забезпечення видатків, а не наявності ресурсів.

Іншими словами, спочатку визначаються видаткові статті бюджету, а вже під них "підганяється" дохідна база. Таким чином, якщо бюджетом закладений певний обсяг видатків, то їх необхідно виконувати. До того ж, більша частина витрат є захищеними статтями, тому їхнє недофінансування не допускається.

Попри застереження фахівців, у бюджет на 2009 рік уряд заклав зростання ВВП на 0,4%, на основі чого розраховував і видатки бюджету. Помилка у 15% вилилася у дефіцит держбюджету на рівні 8% ВВП.

Аби профінансувати непомірні зобов'язання, Кабмін почав витискати гроші з економіки через розміщення ОВДП, авансові податкові платежі, затримку відшкодування ПДВ.

Очевидно, що якби уряд у процесі розробки бюджету більш реалістично дивився на економічну ситуацію, багато ризиків фіскальної політики вдалося б нівелювати.

Водночас, ця проблема має і об'єктивні чинники. Бюджет - це передусім план, а тому він апріорі будується на прогнозних показниках. Проте методологія їх визначення в Україні є вкрай неефективною.

Також необхідно врахувати, що Прогноз економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період, на основі макропоказників якого розробляється бюджет на наступний рік, затверджується Кабміном до 15 травня, а законопроект про держбюджет має бути поданий у парламент до 15 вересня.

У таких умовах складно розробляти прогнози, тим паче - в умовах кризи. У вересні 2008 року неможливо було передбачити спад ВВП у першому кварталі 2009 року на рівні 20%. У той же час, 0,4% зростання ВВП було іншою крайністю.

4. Посилення фіскального тиску на бізнес зменшує ресурси уряду.

Фінансування державних видатків здійснюється за рахунок надходження податків, зборів та інших відрахувань до бюджету та соціальних фондів, які здійснює активна частина економіки - суб'єкти підприємницької діяльності усіх форм власності.

Очевидно, що чим краще себе вони почувають, тим більше податків вони будуть платити і тим більше ресурсів матиме уряд у своєму розпорядженні. Крім того, саме від зайнятості і рівня оплати праці залежить рівень добробуту населення.

У даному контексті уряд мав би підтримувати бізнес. Проте опосередковано він підвищував тиск на нього, що проявилося у зростанні обсягів податкових платежів, стягнутих авансом, та збільшенні суми невідшкодованого ПДВ.

Крім того, через надто активну емісію ОВДП уряд викачував ліквідність з банківської системи, що додатково зменшувало здатність установ кредитувати економіку. Певний тиск чинився і на державний сектор економіки. Підприємства змушували забезпечити першочергове перерахування податків та відрахувань з прибутку.

5. Політика соціального популізму обходиться надто дорого.

Як би не прикривалися депутати гаслами про турботу про людей, але підвищення соціальних виплат у розпал кризи є відверто популістським рішенням.

Популізм починається тоді, коли соціальні програми фінансуються за рахунок скорочення капітальних видатків чи залучення боргових ресурсів. Саме це робив уряд у 2009 році, а опозиція вирішила довести цю практику до абсурду.

Найнебезпечніше, що вони продемонстрували готовність розвалити бюджетну систему країни заради вирішення власних політичних завдань.

Справді, рівень соціальних стандартів в Україні занижений не тільки порівняно з розвиненими державами, але і з країнами СНД. Проте якби політики обох таборів хотіли поліпшити добробут людей, вони вирішували б цю проблему більш системно.

Вони мінімізували б ухиляння від сплати податків, оптимізували видатки на державне управління, реформували бюджетну систему і систему пільг та субсидій.

У більшості країн світу для збереження соціальної стабільності уряди під час кризи підвищують соціальні видатки, проте роблять це за рахунок збільшення робочих місць, а не роздачі грошей. У США під час Великої депресії велися громадські роботи і будувалися дороги. Так безробітні отримували дохід.

Бюджетна політика 2009 року заклала суттєві ризики для макроекономічної стабільності у 2010 році.

Колосальні борги уряду перед МВФ, НБУ, приватними інвесторами, стягнуті наперед податки, зобов'язання з відшкодування ПДВ та необхідність розширювати інвестиції в об'єкти "Євро-2012" формують значні дисбаланси бюджетно-податкової системи, на подолання яких необхідні мільярди і принаймні рік стриманої бюджетної політики.

Натомість Віктор Янукович у своїй програмі обіцяє збільшити зарплату у 2,5 рази, підвищити мінімальні пенсії до рівня прожиткового мінімуму, збільшити соціальні виплати незахищеним верствам населення та ввести адресні дотації для бідних.

Паралельно він хоче знизити фіскальний тиск на економіку за рахунок введення податкових канікул для малого бізнесу строком на п'ять років, зменшити ПДВ до 17% у 2011 році, знизити податок на прибуток до 19% у 2012 році з подальшим зниженням на 1% щорічно до 16%.

Також Янукович обіцяв ввести податкові пільги для підприємств, які використовують екологічно чисті і енергозберігаючі технології, скасувати ринковий збір, звільнити інвесторів при створенні виробничих потужностей на десять років від податків при імпорті устаткування, яке не виробляється в Україні, заморозити ставки єдиного податку і зменшити податкове навантаження на фонд оплати праці.

Такі ініціативи лише поглиблюють дисбаланси. Важливо, щоб прорахунки 2009 року усвідомили не тільки нинішній Кабмін, а і новий президент та уряд.

Олексій Молдован, Центр антикризових досліджень