Реформування тютюнового акцизу: правильна мета, але хибні засоби

Відповідь на статтю Ганни Гопко "Тимошенко - за підвищення тютюнових акцизів, Пинзеник - проти".

Про благі наміри і прості рішення

Що поганого в тому, щоб запровадити фіксовані ціни на будь-який товар і таким чином побороти інфляцію? Що поганого в скасуванні ПДВ (і таким чином - у зменшенні податкового тягаря на бізнес і населення)? Що поганого в тому, щоби суттєво підвищити ціни на тютюнові вироби і, як наслідок, - зменшити кількість курців?

Утім, суміш благих намірів (відомо куди ними вистеляють дорогу) і простих рішень часто стає гримучою. І призводить не до очікуваних, а до зовсім протилежних результатів.

Так може статися із законопроектом про внесення змін до Держбюджету-2008 (№2272 від 25.03.2008 року, поданим депутатами фракцій БЮТу, НУ-НС і Блоку Литвина) щодо суттєвого підвищення ставок і зміни основних принципів системи акцизів на тютюнові вироби.

Проаналізувавши законопроект, автор не сперечається із його заявленою метою (зменшення споживання тютюнових виробів і поліпшення здоров'я населення), але вважає, що, по-перше, досягнути цієї мети за допомогою запропонованих у законопроекті механізмів не можливо.

По-друге, подані зміни до закону про Держбюджет на 2008 рік призведуть до значних негативних "побічних ефектів" для української економіки. 

Результат №1 - сигарети не стануть менш доступними

У законопроекті є норма, яка не дозволить зробити сигарети менш доступними для населення (передусім для молоді, дітей), навіть незважаючи на кардинальне підвищення акцизу.

Йдеться про запропоновану зміну моделі мінімального податкового зобов'язання.

Вимірюватися це зобов'язання може або у фіксованій сумі (наприклад, у Росії в перерахунку на гривні вона становить 30,28 грн на 1000 шт.), або у відсотках від максимальної роздрібної ціни.

Зараз діє фіксований мінімум. Пропозиція законопроекту - перейти на відсотковий (35% від максимальної роздрібної ціни).  

Не сперечаюся: фіксований мінімум можна і треба підвищувати (чинний розміром 18 грн - це занадто низький показник навіть порівняно з Росією, не кажучи вже про Євросоюз). Але в жодному разі не варто переходити на відсотковий мінімум, бо це призведе якраз до збільшення доступності сигарет. Оскільки для найдешевших марок сигарет (а саме їх, як правило, палять діти і тінейджери) мінімальне податкове зобов'язання, розраховане у відсотках, буде занадто низьким.

Не випадково і законодавство Європейського Союзу (Директива Ради 92/79/ЄЕС та Директива Ради 95/59/ЄС), і позиція Всесвітньої організації охорони здоров'я передбачають обов'язковість саме фіксованого мінімального податкового зобов'язання у твердій сумі: воно попереджає встановлення низьких цін на тютюнові вироби (в ЄС мінімальне податкове навантаження становить 64 євро на 1000 сигарет) і сприяє зменшенню споживання тютюну, особливо молоддю, а також охороні здоров'я.

До того ж, мінімальне податкове зобов'язання у фіксованій сумі забезпечує стабільність та прогнозованість надходжень до бюджету від сплати акцизного збору з сигарет. Що є цінним у процесі і планування, і виконання Державного бюджету. Так, завдяки новій системі акцизних зборів, яка діє з 1 січня 2008 року, доходи Державного бюджету України від тютюнового акцизу значно зросли.

За даними Міністерства фінансів, за І квартал обсяг зібраного акцизу із сигарет, вироблених в Україні, зріс на 26,4% (тобто на 128,62 млн грн, і це навіть ще без результатів надходжень акцизних зборів із Автономної Республіки Крим за І квартал). А із сигарет, завезених в Україну, обсяг акцизу зріс на 97,6% (на 18,86 млн грн). 

Результат №2 - зростання контрабанди

Нещодавно українська митниця відрапортувала про збільшення щоденних перерахувань до Державного бюджету на 80%. За перші два місяці 2008 року обсяг надходжень до бюджету від митниці зріс на 5,3 млрд грн. Причини таких успіхів полягали не тільки у скасуванні ПДВ-векселів, але й (із огляду на нормальне виконання плану податківцями в перші місяці 2008 року) у реальній боротьбі із "сірим імпортом" та контрабандою.

Успіхи ставляться під загрозу законопроектом №2272, бо заплановане підвищення акцизу на тютюнові вироби призведе до того, що податкове навантаження (а відповідно й ціни) в Україні стане значно вищим, ніж у РФ, Білорусі, Молдові.

Наприклад, у Росії зараз сплачується акциз на сигарети на рівні 25,59 грн на 1000 штук плюс 5,5% від їхньої максимальної роздрібної ціни. В Україні після запропонованих змін навантаження становитиме 50 грн за 1000 шт. плюс 10% від максимальної роздрібної ціни. 

Реальна різниця в податковому навантаженні на українські тютюнові вироби буде втричі вищою, ніж у Росії і в 9 разів вищою, ніж у Молдові. При цьому слід урахувати, що  у РФ надвиробництво тютюнових виробів щорічно становить близько 100 млрд сигарет.

Ураховуючи "прозорість" українсько-російського кордону, цей величезний обсяг російської (а також молдавської, білоруської) продукції контрабандою хлине в Україну вже в найближчі місяці після прийняття законопроекту.

Різке підвищення цін стимулюватиме також зростання реалізації контрафактної продукції, яка навряд чи буде кориснішою для здоров'я українців, аніж та продукція, яка виробляється легально.

Тому оприлюднений висновок співробітника бюро ВООЗ в Україні Костянтина Красовського про те, що, мовляв, "для Держбюджету і суспільного здоров'я краще мати високі податки і контрабанду в країну, ніж низькі податки і контрабанду із країни", видається вкрай суперечливим.

До того ж, контрабанда сигарет із України в Європу у разі підвищення українського акцизу також не припиниться. Просто якщо зараз у Польщу нелегально вивозять українські сигарети, то після прийняття згаданих змін в Європу транзитом через Україну хлине російська (білоруська, молдовська) контрабанда.  
 

Результат №3 - віддалення українських законів від європейських

Ст.51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейським Співтовариством та його державами-членами (УПС) визначає, що важливою умовою для зміцнення економічних зв'язків між Україною і ЄС є зближення українського та європейського законодавства.

У той же час, принципи, які закладаються авторами в зміни до профільного закону (в т. ч. і згаданий принцип відсоткового мінімуму), де-факто передбачають повернення до старої системи акцизних зборів із тютюнової продукції, яка існувала до 1 січня 2008 р.  А ця система ще в 2005 р. була офіційно визнана Департаментом із питань адаптації законодавства Мін'юсту України такою, що не відповідає принципам і засадам Acquis Communautaire.

Окрім уже згаданої моделі відсоткового мінімуму, яка повністю суперечить ст. 2 Директиви Ради 92\19\ЄЕС, із європейським законодавством не узгоджується вимога сплачувати адвалорну (відсоткову) частку акцизу, відштовхуючись від повної ціни сигарет (тобто включно із ПДВ і акцизом).

Фактично, ця пропозиція - це спроба нараховувати податок на податок, яка суперечить на тільки європейським принципам, але і здоровому економічному глузду. 
 

Результат №4 - порушення Бюджетного кодексу і податкових законів

Експерти Науково-експертного управління Верховної Ради у своєму висновку офіційно наголосили на тому, що законопроект №2272 напряму суперечить ст.27 Бюджетного кодексу України.

І передусім, частині 3 цієї статті, яка чітко передбачає: "Закони  України, які впливають на формування дохідної чи видаткової  частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня  року,  що  передує  плановому.  В  іншому  разі  норми відповідних  законів,  що  впливають на формування дохідної та/або видаткової  частини  бюджетів,  застосовуються  не  раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим".

Схожі вимоги щодо завчасності прийняття податкових змін ставить і ч. 8 ст. 1 Закону України "Про систему оподаткування".

Ці норми законодавці придумали не випадково. Адже їх виконання гарантує, що, по-перше, у органів державної влади, і передусім у Державної податкової адміністрації, буде достатньо часу, щоби підготувати свої підзаконні акти для реалізації нових законодавчих норм.

І, по-друге, досить часу буде у підприємств, щоб підлаштувати свою стратегію розвитку до нової норми. Як свідчить досвід "поточних" змін до податкової системи, вони лише вносять хаос у відносини бізнесу і влади.

Безсумнівно, ставки акцизу мають підвищуватися, сигарети (і всі тютюнові вироби взагалі) повинні дорожчати і ставати менш доступними. Але слід робити це цивілізовано, не наносячи шкоди економіці країни.