Курс на протекционизм: может ли локализация спасти украинских производителей
В останні роки, і особливо в період міжнародної пандемії, гасла захисту національних виробників починають превалювати над гаслами глобалізації.
В Україні, де для деяких політичних сил подібний порядок денний є постійним, теж вирішили не пасти задніх та скористатись світовим трендом для реалізації заходів підтримки національної промисловості. Цього разу новим (старим) шляхом запровадження критеріїв локалізації в публічних закупівлях.
Зокрема, влітку з'явився законопроект №3739 "...щодо створення передумов для сталого розвитку та модернізації вітчизняної промисловості".
Верховна Рада вже навіть проголосувала за нього у першому читанні.
Витоки локалізації. Повернення до протекціонізму
Запровадження критеріїв локалізації слід розглядати в ширшому контексті політики протекціонізму, яку обережно починає провадити Україна. Протекціонізм обмежує міжнародну торгівлю для допомоги вітчизняній промисловості.
На перший погляд така політика здається розумною, але насправді від неї виграють лише окремі виробники, а суспільство загалом програє.
Неефективність, що виникає в інших секторах через локалізацію, фактично зменшує ефект від зростання робочих місць та можливості досягнення економії на масштабі, підриваючи первісні цілі запровадження локалізації.
Локалізація, відома в міжнародній економіці як "Local content requirements" (LCRs) – перший з набору можливих протекціоністських заходів. Це найменш очевидний та гнучкий механізм, який дозволяє зменшити імпорт, встановивши вимогу, в якій заявлена частина або частини продукту повинні бути виготовлені всередині країни.
Всупереч давнім та переважно негативним доказам впливу локалізації на економічний розвиток та торгівлю, вона досі відіграє важливу роль в економічній політиці.
За оцінкою ОЕСР, з часу фінансової кризи 2008 року урядами було вжито понад 340 заходів з локалізації, включаючи понад 145 нових вимог щодо місцевого вмісту. Метою цих заходів переважно було підвищення зайнятості та обсягів виробництва.
Хоча локалізація може допомогти урядам досягти певних короткотермінових цілей, такі заходи підривають довгострокову конкурентоспроможність.
За оцінками ОЕСР, від запровадження лише близько 8% усіх локалізаційних заходів, що мали місце в світі у 2015, світова торгівля втратила майже 23 млрд дол. Ще близько 5 млрд дол доходів втратили глобальні компанії.
Втім, попри однозначну позицію експертного середовища, ЄС та інших партнерів України, що бачать у проекті закону №3739 великі корупційні ризики, економічні втрати та порушення взятих міжнародних зобов’язань, у владі існує значна кількість людей, які планують таки запровадити локалізацію.
Більше того, локалізація може стати лише першою з пулу протекціоністських ініціатив. Решта – тарифи, субсидії, квоти тощо – здатні принести ще більше збитків як економіці країни, так і її репутації.
Отже, чим керуються прихильники протекціонізму? Кого та від кого вони намагаються захистити та чи стане шкурка за виправу?
Примарний ворог. Від кого захищати українських виробників
Звернімося до фактів. Розглянемо кілька груп товарів, для яких пропонує запровадити локалізацію законопроєкт 3739. Це насамперед транспорт, а також промислове обладнання.
Cеред закупівель автобусів, які підпадають під дію законопроєкту, у 2018-2019 роках у 77,3% випадків (597 закупівельних процедур) українські виробники змагалися між собою.
Йдеться про: мототранспортні засоби для перевезення 10 і більше осіб, міські та туристичні автобуси, громадські автобуси, та туристичні автобуси. Частка імпортерів за цими позиціями становить 22,7% (177 процедур): це випадки, коли участь у тендері брали лише іноземні виробники, або ж вони вигравали у конкуренції з українськими компаніями.
Із 49 тендерів, за результатами яких придбано автобуси іноземних виробників, постачальники українського товару брали участь лише у чотирьох, проте програли за ціною.
Чому у цих тендерах українські виробники майже не брали участі – невідомо.
Якщо тендерні умови були виписані під конкретних іноземних виробників автобусів, то українські компанії могли оскаржити дискримінаційні умови тендеру в АМКУ. Проте цього ніхто не робив. Логічно припустити, що в такому разі українські виробники взагалі не могли запропонувати необхідний товар.
Аналіз закупівель автобусів у Prozorro за сумою договорів, кількістю закупівельних процедур та куплених одиниць автобусів, 2017-2019 роки
Трамваї, тролейбуси, вагони
Ми проаналізували закупівлі інших товарів, які згадуються у законопроєкті про локалізацію – вагони/піввагони та трамваї і тролейбуси.
Всього за звітний період проводилось 26 процедур закупівель рейкового рухомого складу на суму 5,39 млрд грн і було придбано 746 одиниць техніки, зокрема:
✔ 8 процедур закупівлі вагонів/напіввагонів, придбано 573 одиниці на суму майже 3 млрд грн. Усі – українського виробництва.
✔ 8 процедур закупівлі трамваїв, придбано 86 одиниць на суму майже 1,6 млрд грн. Із них 20 штук на суму 926,8 млн грн – українського виробництва.
✔ 20 процедур закупівлі тролейбусів. Придбано 112 одиниць на суму 809,8 млн грн. Із них 90 шт – на 782,1 млн грн (80,4% за кількістю та 96,6% за вартістю) –українського виробництва.
Аналіз закупівель тролейбусів у Prozorro за сумою договорів, кількістю процедур та одиниць 2017-2019
Аналіз закупівель трамваїв у Prozorro за сумою договорів, кількістю процедур та одиниць 2017-2019
Важливо, що українські трамваї та тролейбуси – найдешевші серед нових та перемагають за ціною пропозиції іноземних виробників. Проте міста обирають техніку іноземного виробництва, що була у вжитку, яка в рази дешевша.
Прикладом є закупівля 5 вживаних трамвайних вагонів TatraKT4D з міста Ерфурт (Німеччина) на суму 254 тис. євро та 30 вживаних трамвайних вагонів 1435мм з Берліна (Німеччина) на суму 782 тис. євро в межах закупівлі компоненту проекту "Громадський транспорт Львова" за кредитні кошти ЄБРР.
В торгах через систему Prozorro запорізькі та маріупольські комунальники купували вживані чеські вагони Tatra по 1,7-2,5 млн грн за одиницю. Натомість, нові вітчизняні трамваї Електрон чи Татра-Юг коштували киянам від 43 до 50 млн грн за вагон, відповідно до результатів проведених торгів, тобто приблизно у 20 разів дорожче за вживану техніку.
За результатами опрацювання наявної в Prozorro та у відкритих джерелах інформації щодо закупівель автобусів та рейкового рухомого складу можна зробити висновок, що значна частка таких закупівель здійснюється поза електронною системою закупівель за рахунок коштів, у тому числі кредитних, міжнародних фінансових організацій.
Це пов’язано передусім із процедурами закупівель міжнародних фінансових організацій, які не передбачають роботи з системою Prozorro.
При цьому, на відміну від закупівель через українську систему, повної інформації про закупівлі за кошти МФО у відкритому доступі немає, тому можна аналізувати тільки окремі відомі випадки.
Турбіни та мотори
Ще один приклад – аналіз сектору турбін та моторів за 2018-2019 роки показує, що у 92% випадків (або 70 процедур закупівель) українські виробники змагалися між собою.
Частка імпортерів тут становить лише 5,2% – 4 процедури на менш ніж 0,1 млрд грн – це 4% витрачених на турбіни та мотори коштів.
При цьому іноземні виробники виграли в українських лише в одному із цих чотирьох тендерів. У інших тендерах брали участь лише іноземні виробники, тому що під запит замовника підходили тільки імпортні компоненти.
В даному випадку це були переважно запасні частини для систем очистки енергоблоку виробництва німецького Taprogge. Тому не зовсім зрозуміло, як атомні електростанції будуть комплектувати свої системи очистки після введення вимоги локалізації.
Так само не зрозуміло, від кого буде захищати новий закон наших виробників, якщо і зараз у понад 90% випадків вони постачають турбіни та мотори державним компаніям майже без конкуренції з імпортом. Проте отримати підтвердження локалізації на кожну з десятків позицій будь-якого договору доведеться всім.
Висновки
Аналіз інших секторів виробництва показує схожу тенденцію. Висновок очевидний – захищати українських виробників у переважній більшості закупівель немає від кого.
У випадках, де частка імпорту присутня, як, наприклад, у закупівлях трамваїв, йдеться не про пряму цінову конкуренцію, як правило, про умови тендерів, на яких закуповують вживану техніку, якої немає в Україні.
Інший випадок – це закупівлі рухомого складу в межах кредитних ліній Міжнародних фінансових організацій (МФО). Такі закупівлі регулюються їхніми високими вимогами і правилами. Проте українські компанії все одно виграють такі тендери, об’єднуючись у консорціуми.
Чи сприятиме запровадження локалізації розміщенню іноземного виробництва в Україні? Зважаючи на загальну інвестиційну привабливість нашої країни це залишається під великим знаком питання.
Адже український ринок наразі занадто малий та, будемо відвертими, бідний, для того щоб іноземні гравці розміщували тут виробництва для участі в публічних закупівлях. Для них це невигідно, особливо зважаючи на несприятливий інвестиційний клімат.
Потенційні ризики локалізації добре відомі. Навіть за ідеальних теоретичних умов, на які сподіваються автори ініціативи, подібний законопроєкт зменшуватиме конкуренцію і посилюватиме монопольне становище українських компаній що, як відомо, не сприятиме їхньому розвитку.
Набагато правильнішим є створення в країні привабливих умов для інвестицій – як українських, так й іноземних. Саме так робили країни Центрально-Східної Європи під час переходу від планової до ринкової економіки.
Владислав Канцир, старший експерт Команди підтримки реформ Мінекономіки
Стаття надана VoxUkraine