ГРОМАДная реформа: что дала децентрализация
Три роки в Україні триває децентралізація. Багато це чи мало? Чи достатні темпи реформи та які маємо результати?
Децентралізація — це складна й глибинна реформа, яка перебудовує всю систему управління країною, позбавляючи її радянського адміністративного спадку.
Європейські країни торували цей шлях десятиліттями. Разом з тим, вже сьогодні реформу можна назвати найуспішнішою.
Саме завдяки передаванню повноважень і фінансів на місця громади отримали можливість самостійно ухвалювати рішення і відповідати за їх реалізацію.
Добровільне об'єднання
Впровадження реформи децентралізації ми почали на базі "Стратегії-2020" президента України, "Концепції реформи місцевого самоврядування" та законодавчого пакета, напрацьованого урядом та парламентом.
Першим вагомим інструментом втілення реформи став ухвалений у лютому 2015 року закон "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Майже одночасно ми виробили методику створення об'єднаних територіальних громад (ОТГ) та підзаконні акти. Це дало можливість місцевим громадам напрацювати перспективні плани формування спроможних територіальних громад та швидко пройти процес об'єднання. Ми зсунули процес з місця.
У 2015 році у 159 ОТГ пройшли місцеві вибори, а 2016 рік вони почали з новими повноваженнями і перейшли на прямі міжбюджетні відносини з держбюджетом.
Зараз їх уже 413, а якщо врахувати громади, що подали документи до ЦВК на проведення місцевих виборів, а їх 416, то за 2015-2017 роки матимемо 559 ОТГ. До їх складу увійшло 2 647 колишніх місцевих рад, які розташувалися на площі 102 094 кв км. Це площа, яка перевищує територію Угорщини або Португалії.
Фінансові інструменти
Фінансова децентралізація почалася шляхом ухвалення змін до Бюджетного та Податкового кодексів. Це було передавання на місця додаткових бюджетних повноважень та стабільних джерел доходів для їх реалізації.
Тут у нас справді показові позитивні результати. За три роки реформи місцеві бюджети зросли на 100 млрд грн і ці темпи щороку набирають обертів. Це не просто цифра. Це відремонтовані чи побудовані дороги, школи, які не будувалися 23 роки, дитсадочки, лікарні, освітлення. Це нова якість життя у громадах.
Надходження власних доходів загального фонду місцевих бюджетів за перше півріччя 2017 року зросли. Порівняно з аналогічним періодом 2016 року приріст становив 34% або 87 млрд грн. Це на 22 млрд грн більше, ніж торік.
Міцніє і фінансова основа 366 ОТГ. Власні доходи їхніх місцевих бюджетів зросли майже удвічі за перше півріччя 2017 року. Ріст становив 1,9 млрд грн, якщо порівнювати з таким же періодом 2016 року. Власні доходи місцевих бюджетів ОТГ, які перейшли на прямі міжбюджетні відносини, становили 3,9 млрд грн.
Загалом з урахуванням міжбюджетних трансфертів з держбюджету доходи загального фонду місцевих бюджетів 366 ОТГ становлять 9 млрд грн. Це кошти, які отримати на місцях кілька років тому було нереально.
Крім того, уряд ухвалив бюджетну резолюцію, яка засвідчила просування реформи та її можливості щодо збільшення бюджетів місцевих громад. На 2017 рік закладено 170 млрд грн доходів місцевих бюджетів, на 2018 рік — 248 млрд грн, на 2019 рік — 270 млрд грн, на 2020 рік — 284 млрд грн.
Це вперше ми прогнозуємо фінанси на три роки.
Держава підтримує громади, надаючи додаткові фінансові інструменти. Державна допомога громадам у 2017 році — це субвенція для розвитку інфраструктури ОТГ — 1,5 млрд грн, Державний фонд регіонального розвитку — 3,5 млрд грн, субвенція на соціально-економічний розвиток — 4 млрд грн.
Якщо деталізувати, то у 2017 році уряд спрямував 1,5 млрд грн на формування інфраструктури ОТГ. Громади отримують кошти на відбудову соціальних об'єктів, реконструкцію та ремонт вулиць, доріг, мостів, впровадження заходів з енергоефективності, створення ЦНАП, купівлю транспортних засобів. На те, що робить життя в громадах комфортнішим, а зміни — відчутними.
При цьому ми врахували важливий напрям: розбудова інфраструктури з урахуванням потреб людей з інвалідністю. Ми повинні створити в державі безбар'єрний простір на рівні громад.
Ще один інструмент державної підтримки місцевих громад — Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР). У 2016 році за його кошти було реалізовано 498 проектів. У 2017 році уряд затвердив 767 проектів регіонального розвитку майже на 3,4 млрд грн. З них до кінця 2017 року 531 об'єкт буде зданий в експлуатацію.
Ми маємо чітке бачення, які проекти будуть реалізовані у 2017 році в громадах. Це конкретна перспективна інфраструктурна карта громад.
Завдяки такому інструменту децентралізації з'являться або будуть модернізовані 294 заклади освіти, 148 закладів медицини та соціального захисту. Будуть реалізовані 77 проектів дорожньо-транспортної інфраструктури.
Окремо варто відзначити план реалізації 84 спортивних проектів, це понад 10% від усього обсягу фінансування ДФРР. Ми вперше маємо такий показник розбудови спортивної інфраструктури у регіонах.
Наша позиція була такою, аби всі проекти, які подають області для реалізації в рамках ДФРР, відповідали стратегіям регіонального розвитку та комплексно вирішували питання розвитку інфраструктури з урахуванням можливостей громад.
Крім того, урядове рішення передбачало, що не менше 10% коштів ДФРР спрямовуються на розвиток спортивної інфраструктури та енергоефективності державних і комунальних навчальних і медичних установ.
Відповідальність та ефективне використання коштів
Доходи громад зростають. Головне питання — ефективне використання коштів.
Сьогодні громади мають можливість працювати ефективно, довгостроково планувати і реалізовувати проекти, які покращують якість інфраструктури.
Проте непокоїть питання ефективного використання коштів. Коли бачимо зростання залишків на казначейських рахунках або на банківських депозитах, це означає, що кошти не матеріалізуються у новій якості життя людей.
Починаючи впроваджувати фінансову децентралізацію, ми говорили, що кошти йдуть під відповідальність та повноваження. Однак 1 січня 2016 року залишки на казначейських рахунках місцевих бюджетів становили 32 млрд грн, на 1 січня 2017 року — 55 млрд грн. Зараз на депозитах — понад 14 млрд грн.
Це кошти громад, які слід використати на делеговані державою повноваження, у першу чергу — на розбудову інфраструктури. Саме в цьому полягає децентралізація: надаються не лише фінанси та ресурси, а й відповідальність.
Секторальна децентралізація. Від кількості до якості
Реформа децентралізації вийшла на такий етап, коли кількісні показники повинні конвертуватися у нову якість: нову якість надання послуг, нову якість життя. Реформа мусить просуватися вглиб, тож основне завдання — її секторальне просування — в освіті, медицині, сфері безпеки, земельних відносинах.
Для об'єднаних територіальних громад Мінрегіон спільно з іншими профільними відомствами розробив стандарти надання якісних послуг у різних сферах. Так, маємо стандарти щодо створення типового ЦНАП. Спільно з Міносвіти напрацьоване бачення нового освітнього простору на рівні громад.
Зокрема, ключовим є принцип приєднання початкових шкіл до опорних, а також врахування стандартів для інклюзивної освіти. Опрацьовуємо перспективи створення і розвитку в ОТГ дитячих театрів та творчих майстерень.
Розроблені і стандарти для системи первинної медицини. Це дозволить перейти від оперативного втручання до діагностики та попередження захворювань.
Також Мінрегіон спільно із ДСНС розробив стандарти Центрів безпеки громадян за системою 20-хвилинної доступності. Це дозволить забезпечити швидке реагування на надзвичайні ситуації.
Крім того, спільно з міжнародними партнерами ми відкрили Центри розвитку місцевого самоврядування. У Києві з'явився Центральний офіс реформ, до якого входить 24 відділення — для кожної з областей. Ці центри надалі координуватимуть впровадження реформи на регіональному рівні.
Це стало можливим завдяки реалізації програми U-LEAD з Європою. Серед ключових завдань цих регіональних офісів, своєрідних комунікаційних і навчальних хабів, — реформи на місцях: стратегічне планування, проектний менеджмент і розробка інвестиційних маршрутних карт в ОТГ, посилення соціальних комунікацій.
У рамках впровадження реформи Мінрегіон співпрацює з іншими органами виконавчої влади, зокрема у рамках проектів EDGE, PULSE, DOBRE, GIZ.
Оцінка спроможності громад
Ми маємо достатній досвід створення об'єднаних територіальних громад, щоби з його врахуванням значно покращити спроможність новостворених ОТГ. Потрібно говорити про стратегічну перспективу реформи, тому ми розробили інструменти оцінки дієвості кожної громади та області у просуванні децентралізації.
Мінрегіон розробив рейтинг областей за формуванням спроможних територіальних громад. П'ятірка лідерів від першого до п'ятого місця така: Хмельницька, Житомирська, Чернігівська, Запорізька та Дніпропетровська області.
Здійснюючи аналіз, за основу рейтингу ми взяли чотири параметри: кількість ОТГ (враховувалися і дані громад, документи яких перебувають у ЦВК для призначення перших виборів), площа ОТГ, територіальні громади (місцеві ради), що об'єдналися, кількість ОТГ з чисельністю менше 5 тис осіб.
Найбільше ОТГ утворено у Дніпропетровській області — 48, найменше — у Київській — чотири. Натомість місцевих рад, які об'єдналися у громади, найбільше у Житомирській області — 301, найменше — у Київській — 20. Площа, яку складають ОТГ, найбільша у Хмельницькій області — 41,9% від усієї площі області, найменша — у Київській області — 1,4%.
На основі проведеного аналізу ми запровадили основні параметри ефективності та спроможності громад. Одним з важливих параметрів є площа ОТГ. Більша територія дозволяє реалізувати більше інфраструктурних проектів. Від цього залежить перспектива громади щодо залучення інвестицій, її конкурентоздатність.
Суттєвою складовою є кількість жителів ОТГ. Повинна бути зацікавленість у більшій кількості громад, які входять у нову ОТГ. Закон про добровільне приєднання громад дозволяє ОТГ приєднувати до себе нові громади, збільшуючи територію і кількість населення, а отже — спроможність надавати якісні послуги.
Мінрегіон запровадив фінансовий моніторинг спроможності ОТГ. Перший показник — обсяги власних ресурсів у бюджеті громади на одного мешканця. Цей показник дозволяє бачити перспективу доходів завдяки обліку землі, нерухомості, акцизного податку. Це вказує на ефективність управлінських рішень на місцях.
Другий показник — залежність громади від держбюджету, рівень її економічної самодостатності. Третій — витрати громади на управлінський персонал. Ефективність влади визначається якістю життя у громаді. Якщо зростають доходи на управлінський персонал, мусять зростати і видатки на інфраструктуру.
Саме на підставі фінансових показників буде оцінюватися рівень ефективності ОТГ. Це дасть можливість визначити потреби у залученні інвестицій та трудових ресурсів, управлінські рішення щодо охорони здоров'я, планування територій, розвитку адміністративних послуг. Такий моніторинг допоможе ОТГ правильно оцінити соціально-економічні перспективи розвитку своєї громади.
Не збавляючи темпів
Реформу децентралізації потрібно рухати вперед, не збавляючи темпів. У 2015-2016 роках було здійснено законодавчий прорив, який відкрив перед прогресивними місцевими громадами перспективу і колосальні можливості.
Це стосується ухвалення не лише законів стосовно децентралізації, а й пакета законів з енергоефективності, зокрема — створення Фонду енергоефективності.
Саме ці закони передали громадам повноваження та фінансові можливості, а відтепер — розширять можливості для залучення коштів на енергоефективні заходи, модернізацію інфраструктури та створення додаткових робочих місць.
Зміни очевидні: відбудовані дитсадки, школи, ЦНАП, медзаклади, Центри безпеки громадян, спортивна та культурна інфраструктура. Однак реформа мусить рухатися далі. Для цього слід ухвалити першочергові закони з децентралізації.
Реформа децентралізації виявляє ефективних менеджерів на місцях, здатних вдало скористатися новими можливостями. Вони отримують додаткове фінансування, беруть на себе зобов'язання і відповідальність, успішно працюють в інтересах громад. Це підвищує довіру людей до діяльності міських голів.
У 2015 році рейтинг мерів становив 12-14%, а в 2017 році він зріс до 50%. Це добрий привід замислитися народним депутатам, адже результативна робота в парламенті впливає і на рейтинги парламентарів.
Люди висловлять вам довіру на виборах лише за однієї умови: якщо Верховна Рада буде ухвалювати потрібні людям закони. Отже, п'ять законопроектів для прискорення реформи децентралізації чекають розгляду. Це закони для людей.