Україна в тенетах "схеми". Кому вигідна система субсидій

Украина к отопительному сезону готова. Об этом на селекторном совещании с руководителями обладминистраций заявили вице-премьер по вопросам регионального развития Геннадий Зубко и министр энергетики Игорь Насалык.

Все по старинке: Зубко отчитался о подготовке к новому сезону жилых домов, а Насалык сосредоточился на имеющихся в стране запасах энергоносителей.

Тем не менее, со стартом отопительного сезона как раз не все так гладко. Очередной виток проблем сулит схема субсидирования населения.

ЭП уже писала раньше, что система субсидий далека от совершенства и приводит к вымыванию миллиардов гривень из бюджета. Причина в том, что заявленные к субсидированию суммы, которые рассчитаны по прописанным в законодательстве нормативам, намного превышают реальные объемы потребленного газа.

Эта разница порождает возможности для махинаций, в результате которых государство должно платить за непоставленные объемы газа.

Предполагалось, что эту проблему удастся решить за счет снижения норм потребления коммунальных услуг, которые служат основой для расчета размера субсидии. Но имеющиеся в распоряжении ЭП аналитические записки Минфина говорят о том, что лучше не будет, цена вопроса для бюджета  — десятки миллиардов гривень.

Сила лобби и нормативные пляски

Упрощенная система коммунальных субсидий вводилась для того, чтобы не допустить социальных взрывов в обществе из-за повышения тарифов. То, что "упрощение" до добра не доведет, понимали изначально, но сделать правила более жесткими не рискнули.

По словам первого замминистра финансов в 2014-2015 годах Игоря Уманского, основной недостаток системы субсидий — отсутствие привязки размера субсидий к реально потребленным ресурсам и услугам. Позже правительство попыталось изменить систему субсидий, но попытки эти особым успехом не увенчались.

В апреле 2015 года Кабмин вдвое снизил нормативы потребления газа для населения без счетчиков.

Норматив потребления для семей, которые используют газовую плиту при наличии центрального горячего водоснабжения (ГВС) без счетчиков, снизили с 6 куб м в месяц до 3 куб м, с плитой и без ГВС и газового водонагревателя — с 9 куб м до 4,5 куб м, а с плитой и водонагревателем — с 18 куб м до 9 куб м.

Спустя девять месяцев Высший административный суд отменил постановление Кабмина по иску двух граждан и Ассоциации газового рынка как третьей стороны.

В результате вернулись повышенные нормативы, но ненадолго. В апреле 2016 года Кабмин опять снизил норму потребления газа для расчета размера субсидий, в этот раз — с 7 куб м до 5,5 куб м в отопительный период.

Такой шаг должен был позволить решить проблему и сэкономить бюджетные средства, но ситуация не улучшилась. Об этом свидетельствует анализ Минфина, оказавшийся в распоряжении ЭП.  

Проблема вымывания средств бюджета была во время прошлого отопительного сезона и повторится в будущем. Размер разрыва — 11,1-11,5 млрд грн, говорится в документах.

Более того, Минфин подтверждает: корявая система субсидий вместо того, чтобы стимулировать население к экономии, поощряет украинцев еще больше потреблять газа, чтобы "сжечь" необходимый норматив.

Так, по оценкам экспертов Минфина, семьи, которые оформили субсидии, потребляли газа на 10-30% больше по сравнению с теми, кто субсидию не получил.

Сверки подтвердили проблему

Изначально в 2016 году на субсидии было предусмотрено 35 млрд грн. После повышения цены на газ весной Кабмин выделил еще 5,3 млрд грн.

Как следует из аналитической записки Минфина, до 25 августа из госбюджета профинансировано 25,4 млрд грн или 96,2% плана за восемь месяцев.

К субсидированию заявлено больше, чем фактически потреблено. Всего субсидий и льгот на коммунальные услуги заявлено к финансированию на 49,1 млрд грн, из которых на оплату за газ (расчет по нормативам) — 38 млрд грн. При этом по данным "Нафтогаза" все население потребило газа на 28,9 млрд грн.

По закону, после отопительного сезона разница должна возвращаться в бюджет после проведенных сверок.

"Сейчас в областях проходят сверки. За все начисленное сверх потребленного объема государство платить не будет. Это чистые махинации. Мы средства налогоплательщиков на махинации направлять не намерены", — заявил в комментарии ЭП министр финансов Александр Данылюк.

Он подтвердил, что сверки обнаружили дыры на 11 млрд грн. И это лишь предварительные итоги, по словам министра.

Тенденции нового сезона

Разница между фактическими и реальными объемами потребления приводит к дисбалансам в системе госфинансов и вымыванию средств из бюджета. Эта проблема перекочует в новый год, полагает Уманский.

"Все понимают, что создана проблема для бюджета, но решать ее никто не хочет. Реальный разрыв сейчас составляет 15 млрд грн", — отмечает он.

Пассивность правительства объяснить несложно. Система субсидий выполняет не только роль "успокоительной пилюли" для населения, но и открывает массу возможностей для теневых схем в сфере газоснабжения.

"Ряд структур получил миллиарды дополнительного ресурса из бюджета за энергоносители, которые не были поставлены! Это позволяет использовать этот "дармовой ресурс" как дополнительную ликвидность и "дорисовывать" объемы "потребленных" энергоносителей", — говорит Уманский.

По его словам, сил Минфина не хватает для борьбы с газовым лобби.

Цифра 11 млрд грн, отмечает генеральный директор Центра исследований энергетики Александр Харченко, дает понимание того, какое количество газа воровалось во время прошлого отопительного сезона.

О теневом рынке всегда знали, разницу между фактическим и начисленным объемами потребления обычно скрывали, а сейчас озвучили, говорит эксперт.

"Норматив 4 куб м максимально приближен к расчетам Мирового банка, которые показывают реальную картину потребления. Однако с подачи заинтересованных участников рынка это снижение было отменено в суде", — отмечает Харченко.

По его мнению, апрельский пересмотр нормативов стал компромиссом между газовым лобби и государством.

Под бременем проблем

В 2017 году на субсидии планируется выделить 50,7 млрд грн. Такая цифра заложена в проекте госбюджета.

"Главные инструмент предотвращения расчета деньгами налогоплательщиков за непоставленные услуги — сверки с регионами", — настаивает Данылюк.

Загвоздка в том, что одного этого механизма недостаточно. В формате неофициального общения в Минфине прогнозируют перенос всего букета проблем, которые порождает система субсидий, на следующий год.

Сниженный в апреле норматив не спасет, поскольку растет число субсидиантов.

Логика расчетов такова, отмечает в разговоре с ЭП представитель министерства: "Был норматив 7 куб м при потреблении в среднем по Украине 3,8-4,2 куб м и 5,5 млн семей. Сейчас норматив уменьшен до 5,5 куб м, но уже при ожидаемых 7-9 млн субсидиантов. На какую экономию мы рассчитываем?".

Более того, в министерстве сомневаются, что система сверок будет успешной.

Проблема в том, говорит собеседник ЭП из министерства, что там, где есть счетчики, провести сверку и оформить возврат средств возможно. Однако там, где счетчиков нет, начисление идет по нормативу, и посчитать разницу между фактическими и начисленными объемами потребления нереально.

Сейчас план таков: по итогам сверок вернуть 11 млрд грн, но в начале нового сезона бюджету опять придется "влить" в систему десятки миллиардов гривен.

"Таким образом мы без процентов кредитуем поставщиков услуг и во всех случаях, где нет счетчика, генерируем сверхприбыль на частных компаниях", — отмечает собеседник издания.

Схема теневой сверхприбыли такова. Например, в квартире нет счетчика. По нормативу субсидиант потребляет 8 куб м газа, фактически — шесть. Компания поставляет шесть, а государство с ней рассчитывается за восемь. Эта схема распространена при снабжении населения и газом, и теплом, и электроэнергией.

Со сверками есть еще одна сложность: фиксация переплат по регионам происходит неравномерно. Где-то они есть, а где-то, например, в Киеве, местные власти требуют от Кабмина на субсидии дополнительно 1,1 млрд грн, потому что запланированных в бюджете 1,35 млрд грн не хватает.

То есть уверенности в том, что получится вернуть эту сумму, нет.

В поисках решения

Правительство пока не готово менять систему субсидий. Время от времени обсуждение проблемы активизируется, но этим все и заканчивается. По данным источников ЭП, Минфин просчитывает вариант снижения норматива до 4-4,5 куб м на кв м. Шансы на то, что Кабмин поддержит эту идею, невелики.

"В 2016 году Минсоцполитики возвращает в госбюджет свыше 11 млрд грн излишне начисленных субсидий", — подтвердил министр социальной политики Андрей Рева. Тем не менее, он против уменьшения нормативов.

"Мы пересмотрели нормативы в апреле. Сейчас вступаем в отопительный сезон. На каких основаниях пересматривать их сейчас? Нормативы нужно пересматривать по окончанию отопительного сезона", — объяснил министр.

Впрочем, по мнению экспертов, одного пересмотра тарифов будет недостаточно. Так, Уманский считает, что проблему решит возврат "старой" системы субсидий.

"Эта система предполагала другой подход к базовым вещам: определению тех, кто может получить субсидию, и принципам расчета ее размера. Прежнюю систему разрабатывали с Мировым банком, который выделил на нее деньги. Мы же сделали выбор в пользу самого проблемного варианта", — сетует Уманский.

По его мнению, правильный подход таков: 15-20% платит семья, остальную сумму покрывает субсидия, но не более объемов реального потребления и не более норматива. Норматив должен быть верхним потолком размера субсидии.

Харченко считает, что для решения этой проблемы необходим комплекс мер.

Во-первых, НКРЭКУ должна стимулировать тотальную установку счетчиков.

Во-вторых, в краткосрочной перспективе правительство могло бы еще раз попытаться привести норматив к реальным объемам потребления.

В-третьих, нужно совершенствовать систему: уточнять методологию расчета размера субсидий, менять правила их предоставления.

"В качестве стимула для населения на несколько лет можно ввести частичную монетизацию. Если человек установил счетчик, то разницу между начисленным и реальным потреблением можно выдавать ему деньгами", — отмечает Харченко. Такой подход, уверен он, улучшит систему с метрологией в разы.