5 мільярдів на "липову" соцдопомогу. Чому держава продовжує годувати шахраїв

У грудні минулого року Мінфін взяв курс на верифікацію — тотальну ревізію соціальних витрат.

На такий крок уряд підштовхнула гіпотеза, що вагома частина соціальних благ дістається адресатам, які не повинні потрапляти під опіку держави.

Верстаючи бюджет на 2016-й рік, міністерство фінансів запланувало, що верифікація дозволить заощадити 5 млрд грн.

VoxUkraine вирішив розібратися, як Мінфін проходив процес верифікації, серед кого він знайшов понад півмільйона потенційних порушників, які відомства відмовилися надати інформацію для перевірки і наскільки реально заощадити закладені 5 млрд грн.

Поле діяльності

В Україні соціальні витрати — найбільша стаття бюджету. За даними Міністерства фінансів, на соціальну підтримку населення витрачається 40% усіх державних коштів, на всіх рівнях.

У відсотках від ВВП України, що за прогнозами становитиме близько 2,2 трлн грн, на соціальні виплати припаде 16,5% ВВП, або 363 млрд грн.

Згідно з офіційною статистикою, найбільше бюджет витрачає на пенсії. За даними Мінфіну, у країні проживає 12,2 млн пенсіонерів, утримання яких у минулому році державі обійшлося у 264 млрд грн або 72,6% загального обсягу соцвиплат.

Друга за величиною стаття витрат скарбниці — допомога дітям. Минулого року її отримали 1,384 млн осіб. Обсяг видатків держбюджету становив 22,2 млрд грн або 6,2% суми соціальних витрат.

На третьому місці — субсидування комунальних послуг. У 2015 році Мінфін виділив на це 12,2 млрд грн або 3,4% обсягу соцвиплат.

Проблема навіть не в самих сумах, а в тому, що ефективного механізму контролю розподілу соцвиплат не існує, і це очікувано породжує корупційні скандали довкола керівництва соціальних відомств.

Один з показових прикладів — затримання голови Центру зайнятості на хабарі у 500 тисяч грн. Також регулярно з'являються повідомлення, що далеко не всі українці отримують соціальну допомогу на законних підставах.

Верифікація покликана усунути всі схеми і заощадити в бюджеті як мінімум 5 млрд грн. Мінфін активно займався верифікацією три місяці. Недавно стали відомі перші результати.

Згідно з офіційними даними, обсяг соціальних виплат, що перевіряються — 363,5 млрд грн.

Види виплат, що підлягають верифікації

• допомога переселенцям;
• допомога чорнобильцям;
• пенсії;
• виплати малозабезпеченим сім'ям;
• виплати сім'ям з дітьми;
• виплати інвалідам;
• субвенція на будівництво житла для сімей загиблих та інвалідів АТО;
• щорічна разова допомога ветеранам війни;
• санаторне лікування окремих категорій громадян.

Усього станом на 1 червня 2016 верифікацією вдалося охопити 71% сум усіх соціальних виплат. З різних джерел для верифікації отримано дані про 22,1 млн унікальних реципієнтів.

Найбільше ризиків поки припадає на виплати державних обладміністрацій з надання населенню комунальних субсидій — 266 259 підозрілих, на думку Мінфіна, рішень.

На другому місці серед розпорядників держресурсу, за виплатами якого зафіксовані порушення — Міністерство соціальної політики. Мінфін сумнівається в законності 116 791 виплати.

На третьому місці — підвідомча Мінсоцполітики держслужба зайнятості зі своїми 81 014 виплатами з ознаками порушень.

Дуже чесний українець

В Україні єдиним органом, що перевіряв адресність витрачання 40% державних коштів був соціальний інспекторат — спеціальний орган, співробітники якого мали відвідувати отримувачів соціальних пільг і виплат, щоб переконатися, що люди дійсно потребують допомоги.

Протягом останніх років соціальні ревізори звітували, що середній відсоток припинених платежів — 0,9%. Зокрема показник шахрайства у витратах на субсидії та допомогу малозабезпеченим — 0,1%, у витратах на допомогу самотнім матерям — 0,2%.

Такі показники геть не означають, що з цими виплатами все добре і немає зловживань. Швидше вони свідчать про відсутність ефективного механізму виявлення зловживань.

Підпорядковувався соцінспекторат Міністерству соціальної політики — органу, що є розпорядником коштів соціальної допомоги та роботу якого, за задумом, цей інспекторат і мав би перевіряти. Варіант "підлеглий перевіряє начальника" закономірно не дав результату.

Нечесні сусіди

У різних країнах верифікація проходила по-різному. Іноді її проводили агентства у підпорядкуванні аналогів Мінсоцполітики, іноді інших міністерств, іноді створювали окремі урядові органи.

Навіть у розвинутих країнах показники зловживань і відмов були набагато вищі, ніж в Україні. Наприклад, у Великій Британії у 2004-2005 роках "індикатор шахрайства" при перевірці допомоги малозабезпеченим становив 5,3%, у США — 5,07%.

Так, у Великобританії верифікацією займається Департамент праці та пенсій. За його даними у 2013-2014 роках країна переплатила через шахрайство і помилки тільки при виділенні допомоги на оплату житла (40% всієї соцдопомоги) 1,4 млрд фунтів стерлінгів.

У країнах, що розвиваються показники "нечесності" набагато вищі: наприклад, в Індії 31,6% житлових і 53,5% кредитних програм у 2003 році реалізовувалися з порушеннями.

Наприкінці 1990-х Грузія зіткнулася з розкраданням коштів у пенсійній системі, що були багато в чому пов'язані з проблемою "мертвих душ". Загалом станом на початок 2000 року частка шахрайських виплат у пенсійній системі становила 25% від загального обсягу.

У рамках реформи пенсійної системи, спрямованої на ліквідацію корупції, замість Міністерства соціального забезпечення у 2000 році було створено Міністерство охорони здоров'я і соціального забезпечення. Нове міністерство одразу ж оновило менеджмент у фондах соціального забезпечення і створило комп'ютерну систему реєстрації пенсіонерів.

Для поліпшення управління ресурсами з'явилися спеціальна піклувальна рада та група експертів, в усі відділи соціального забезпечення були призначені обрані громадянами контролери.

У 2004 році при Міністерстві юстиції було створено Національне агентство публічного реєстру — National Agency of Public Registry (NAPR). Команда програмістів розробила систему єдиного державного реєстру, у якому збирається вся інформація, що підлягає державній реєстрації — від персональних даних громадян до майнових прав.

У Греції верифікацією займалося два держагентства. Головною проблемою греків була відсутність зв'язку між державними органами. Наприклад, організації, відповідальні за реєстрацію смерті, не мали автоматичної системи оповіщення про смерть до фондів соціального страхування.

Для вирішення цієї проблеми у 2011 році було розпочато створення Національного реєстру отримувачів соціальної підтримки, а вже у 2013 році було активовано два централізовані пов'язані електронні моніторингові системи.

Перша — HELIOS — централізована система моніторингу соціального страхування, що поступово замінила 93 галузеві системи, що існували до того. Система надає статистичні дані про кількість пенсіонерів і обсяг кожної пенсії.

Друга — ARIADNE — система реєстрації основних демографічних змін (народження, шлюбу, розлучення, смерті). Внаслідок верифікації у 2001-2011 роках греки призупинили виплати 2% населення країни, 200 тис осіб. З'ясувалося, що держава помилково виплатила близько 8 млрд євро — переважно "мертвим душам".

В Австралії ревізія соціальних витрат знаходиться у веденні профільного департаменту Міністерства соціальних служб. Австралійці виявляють шахраїв через зіставлення даних. Ключовим елементом цього контролю є введена у 2010 році система ATLAS (Automated Transfer to Local Authority System), що дозволяє департаменту щодня відслідковувати зміни в тих чи інших параметрах отримувача соціальних виплат в інших базах даних і передавати цю інформацію місцевим органам влади. У 2008-2009 роках країна провела 26084 розслідування випадків можливого шахрайства. Результат: 113,4 млн дол економії за 5082 справами, що були направлені до прокуратури.

З огляду на рівень корумпованості українського суспільства, не виключено, що незалежний верифікатор в особі профільного агентства або іншого незалежного від Мінсоцполітики відомства може виявитися ефективнішим для України.

Відомства воліють скупитися

В Україні складнощі з верифікацією почалися вже на старті. По-перше, загальна база даних, у якій зведені всі отримувачі соціальної допомоги відсутня. Для того, щоб отримати інформацію потрібно зіставляти різні бази даних різних відомств. На практиці виявилося, що це дуже забюрократизований і повільний процес.

По-друге, ситуацію ускладнило те, що не всі відомства виявили бажання співпрацювати.

Спочатку план був такий: зі стартом верифікації до Мінфіну почне надходити інформація від ДФС, Фонду гарантування вкладів фізосіб, Міністерства охорони здоров'я, Міноборони, МВС, соцполітики, усіх страхових фондів, прикордонної та міграційної служб, Ощадбанку, місцевих органів влади, міграційної служби та інших відомств.

Проте до середини березня більшість відомств відмовлялися надавати інформацію, посилаючись на відсутність необхідних підзаконних актів та інші бюрократичні причини.

У лютому-березні уряд прийняв кілька постанов, що регулюють порядок фінансування верифікації та деякі інші пов'язані з нею питання. Це трохи простимулювало держструктури ділитися даними, але не вирішило проблему повністю.

Наприклад, одним із "найзакритіших" виявився Мін'юст. Він закрив Мінфіну доступ до реєстру актів цивільного стану, що потрібен Мінфіну для підтвердження фізичного стану людини, простіше кажучи, визначення, жива вона чи мертва. У різних джерелах по одних і тих же людях може бути різна інформація як щодо того, живі чи мертві реципієнти соцдопомоги, так і щодо дати смерті.

Мінфіну довелося в цьому питанні спиратися на дані ДФС.

У березні—червні 2016 року було виявлено 4195 померлих осіб, за якими ДФС отримала дані з реєстру актів цивільного стану. Мова про випадки, коли люди продовжують отримувати пенсійні виплати або ж дата припинення пенсійних виплат і смерті відрізняється на доволі значний термін — від 100 до 6000 днів (16,5 років).

Недоступними для Мінфіну залишаються також реєстри отримувачів соцвиплат, реєстр власників транспортних засобів (Мінінфраструктури, МВС), реєстр виборців (ЦВК), реєстр власників паспортів громадян України, який ведуть МВС і Державна міграційна служба. Доступний реєстр тільки внутрішньо переміщених осіб ВПО.

Причини, за якими відомства не діляться інформацією, лежать у кількох площинах.

По-перше, для того, щоб Мінфін отримав безперешкодний доступ до даних, потрібно було вносити зміни до нормативно-правової бази. Теоретично пункт 40 прикінцевих положень Бюджетного Кодексу дає право Мінфіну отримувати будь-які персональні дані громадян, на використання яких громадянин уже одного разу дав згоду одному з держорганів.

На практиці ЦВК (Реєстр виборців) і Мін'юст (Реєстр цивільних станів) блокують доступ, посилаючись на необхідність зміни відповідних законів. Двома законами Мінфіну надано доступ до інформації, що стосується банківської таємниці. Відповідні зміни були внесені до закону про банки і банківську діяльність.

По-друге, спостерігається опір відомств пускати зовнішніх ревізорів до своїх документів і баз даних. Причини опору — внутрішньовідомчі конфлікти інтересів, бажання приховати внутрішню інформацію.

По-третє, багатьох баз фізично немає в централізованому вигляді (реєстр осіб, що мають право на пільги, реєстр внутрішніх паспортів). Отримати швидко уніфіковану інформацію просто неможливо.

Наразі Мінфін отримав інформацію від Пенсійного Фонду, Мінсоцполітики, ДФС, 48 комерційних банків. Серед джерел інформації Міністерства фігурують також 10 обласних держадміністрацій.

Через складнощі з оперативним отриманням даних головною базою даних для Мінфіну стало держказначейство, яке дозволяє міністерству бачити транзакції по виплатах, і державна фіскальна служба.

Як уже було сказано, це дозволило перевірити, як розпоряджаються і хто отримує більше 70% соцдопомоги. Що вдалося знайти?

Мінфін рекомендує

За три місяці верифікації Мінфін видав різним відомствам 513,9 тисяч рекомендацій, що дозволять усунути ризики неправомірного отримання соцдопомоги на суму 5,23 млрд грн.

Згідно з офіційною статистикою, найбільше ризиків Мінфін вбачає у витратах на житлові субсидії.

На першому місці серед найпроблемніших — група випадків, коли люди оформлювали субсидії, але перевищували дозволений для їх оформлення ліміт щодо покупок. Мова про придбання нерухомості та земельних ділянок дорожче за 50 тис грн. На цьому ґрунті Мінфін вважає ризикованими 165 949 випадків або 32,3% від загальної кількості.

Чернігівській, Дніпропетровській, Вінницькій, Волинській і Тернопільській ОДА Мінфін видав 71 749 рекомендацій — 14% від загальної кількості — щодо видачі субсидій особам, що не стоять на обліку в державній фіскальній службі або ж їхній ідентифікаційний код закритий, а сама людина знята з обліку.

Трійку найпроблемніших замикає категорія осіб, що реєструвалися як безробітні та отримували відповідну допомогу від держави, але насправді працювали і отримували зарплату. Мінфін бачить ризики по 40 173 українцям, на яких припадає 7,8% рекомендацій.

Ще один блок проблем пов'язаний із виплатами внутрішньо переміщеним особам (ВПО). Наприклад, у міністерстві зафіксували 6529 випадків виплат ВПО, що спочатку/під час військового конфлікту отримували зарплату на підконтрольній Україні території.

Ще 8414 випадків стосуються реципієнтів, що на момент відкриття банківського соціального рахунку були відсутні на підконтрольній Україні території.

Вельми значна група одержувачів — 8893 особи — люди, що до/під час війни на сході отримували зарплату на підконтрольній Україні території. Майже десять тисяч переселенців отримували допомогу, маючи при цьому житло на підконтрольній Україні території. Відповідно до закону, людина може отримати допомогу як внутрішньо переміщена особа тільки якщо немає власного житла на безпечній території.

Усі ці схеми з виплатами ВПО — побічний ефект спрощеного порядку отримання цього виду допомоги. Правила реєстрації ВПО і способи їх підтримки затверджувалися похапцем. Задум полягав у тому, щоб зробити їх максимально зрозумілими і простими.

Млява реакція

Верифікацію Мінфіну можна було б назвати успішною, якби за нею слідували півмільйона перевірок, виявлення недобросовісних отримувачів і припинення соціальних виплат їм.

До цього поки далеко. Рішення про припинення виплати має право приймати орган, який, власне, вирішив їх видавати — Мінсоцполітики.

Заковика в тому, що у Мінсоцу і Мінфіну розходяться думки з приводу того, як потрібно проводити верифікацію. На рекомендації Мінфіну Мінсоц відповів позицією: наданих даних і рекомендацій недостатньо для проведення перевірок та прийняття рішень про припинення виплат.

За даними Мінфіну, з рекомендацій перевірити 513,9 тис потенційних порушень, станом на 6 червня від органів, до яких були направлені рекомендації отримані відповіді:

- від Мінсоцполітики — щодо 54 осіб,

- від Пенсійного фонду України — щодо 3810 осіб.

Щоб змусити соціальні відомства реагувати Мінфін надав дані про потенційно незаконні виплати державній фінансовій інспекції. У фінінспекції є свої плани перевірок. Вона включила до них регіональні органи Мінсоцполітики, держслужби зайнятості тощо, і розпочала перевірки.

За законом тривалість планової виїзної перевірки фінінспекції не має перевищувати 30 робочих днів, позапланової — 15 робочих днів. Станом на 6 липня 2016 року фінінспекція перевірила 3,7% наданих рекомендацій, з яких підтвердила 27% порушень, ще 34% у процесі перевірки.

Є два можливі варіанти розвитку подій.

Перший, оптимістичний. У найближчі кілька місяців держфінінспекція проводить півмільйона перевірок. Це дозволяє виявити шахраїв і припинити їм соцвиплати.

Повернення незаконно отриманих грошей до бюджету може виглядати по-різному. Субсидії на комунальні послуги зараховуються до клірингових систем розрахунків, тобто за наявності субсидії рахунок за комунальні послуги автоматично зменшується на її суму. Реципієнт не отримує "живих" грошей. У разі скасування субсидії внаслідок верифікації у нього так само автоматично сформується борг на суму незаконно отриманих від держави коштів.

Якщо йдеться про соцдопомогу готівкою, Мінфін налаштований її повертати за процедурою, зокрема у судовому порядку. Це загрожує тисячами судових розглядів.

Другий сценарій, песимістичний. Усього перерахованого вище не буде. Або відбудеться, але частково. Відомства продовжать блокувати доступ до даних. Процес збору інформації затягуватиметься, проведення перевірок відкладатиметься або розтягуватиметься в часі. Наразі це найімовірніший сценарій.

Зокрема, другий сценарій найбільш ймовірний через кадрові перестановки у Мінфіні — раніше верифікацією у відомстві займався заступник міністра фінансів Роман Качур. Віднедавна цим напрямком займається Сергій Марченко, новий заступник міністра фінансів з питань місцевих бюджетів та гуманітарної сфери. Поки Марченко знайомиться з обсягом робіт, який йому належить виконати в напрямку верифікації.

Є висока ймовірність, що в обох варіантах Мінфін зіткнеться із зустрічними судовими позовами, випадками, коли в одержувача немає грошей на повернення боргу чи він просто зник.

Коли бюджет зможе повернути виділену зловмисникам допомогу і чи зможе повернути її в принципі — складно спрогнозувати. Імовірніше, що користь для скарбниці в цьому випадку полягатиме в запобіганні цих витрат у майбутньому.

Нюанс у тому, що бюджет на поточний рік розрахований з урахуванням верифікації. Якщо економія не буде досягнута в "реальному часі" — потрібно буде шукати ресурс для перекриття цієї суми.

Галина Калачова, кореспондент ЕП, Ярослав Маркевич, член парламентського комітету з питань бюджету, для VoxUkraine

VoxUkraine спеціально для Економічної правди