Афера на 35 мільярдів. Що не так із системою житлових субсидій

Весной 2015 года правительство решилось на непростой шаг.

Подписав с МВФ соглашение о программе расширенного сотрудничества - EFF, Кабмин обязался постепенно сокращать дефицит "Нафтогаза" и к 2017 году отойти от господдержки монополиста.

Залог успеха - повышение коммунальных тарифов для населения.

Повышать тарифы сразу после Майдана, когда напряжение в обществе зашкаливало, было все равно что бросить горящую спичку в сухой стог сена.

Для предотвращения волны массовых протестов нужен был пряник. Выбор пал на обновленную программу субсидий для населения.

Казне он обошелся недешево. В 2015 году на субсидирование населения государству пришлось выделить свыше 18 млрд грн при плане 24,4 млрд грн. Оставшиеся шесть миллиардов в конце года перераспределили на другие цели.

В 2016 году цена вопроса повысилась. Сначала речь шла о 43 млрд грн - столько требовал министр соцполитики Павел Розенко. В декабре 2015 года, в разгар бюджетного процесса, Минфин урезал аппетиты ведомства до 35 млрд грн.

Социального взрыва удалось не допустить. Всплеск критики наблюдался со стороны "Батьківщини", но со временем он поутих.

Сейчас у премьера есть повод рапортовать: "5,4 млн украинских семей не просто обратились за субсидиями, а получают эти субсидии. Каждый третий гражданин страны получает прямую финансовую помощь от государства".

По словам Арсения Яценюка, субсидия - это "реальный механизм помощи, который предложило государство для уменьшения стоимости коммунальных услуг". Все бы ничего, если бы только этот "реальный механизм помощи" не превратился в скрытую схему поддержки НАК в ущерб бюджету.

Минфин нашел проблему

В распоряжении ЭП оказалась аналитическая записка Минфина, из которой следует: разница в нормативах, которые применяются для определения размера субсидий и учета услуг, может привести к перерасходу бюджетных средств.

Нормативы, которые используются для расчета размера субсидий, в два раза превышают показатели, которые используются при реальных расчетах за услуги. Так, плата за газ при отсутствии счетчиков рассчитывается исходя из норматива 3 куб м, а для начисления субсидии используется показатель 6 куб м.

"Норматив по расходам тепла для многоквартирного дома выше пяти этажей составляет 0,0225Г/кал на кв м, а фактические расходы тепла по счетчикам на 1 кв м отапливаемой площади почти в два раза ниже", - говорится в записке.

Аналогичная ситуация с нормативами газа для индивидуального отопления.

Субсидия насчитывается исходя из 7 куб м на кв м, тогда как в частном доме в среднем потребляется 300-400 куб м газа или 3-4,5 куб м на кв м, пишет Минфин. В результате, согласно выводам министерства, на субсидии выделяется больше средств, чем реально потребляется услуг.

Розенко c этим не согласен. "Выводы можно будет делать только в конце отопительного сезона. Меньшее потребление было в теплый декабрь, а вот январь был холодный, там уже будет другая картина", - говорит он.

Кроме того, отмечает он, люди во время отопительного сезона платят за 1 200 кубов газа по 3 600 грн за тыс куб м. Когда они используют этот социальный объем, плата будет по 7 600 грн за тыс куб м.

"Размер субсидии при этом останется тот же", - говорит министр. То есть всю эту "экономию" люди смогут использовать в следующих месяцах.

В чем-то Розенко прав: общая картина будет видна по итогам отопительного сезона. Тем не менее, из общения с участниками рынка и чиновниками ясно одно: программа субсидий обернулась проблемой и для бизнеса, и для казны.

Фантики вместо кэша

Львиная доля сложностей связана с учетом этих денег по цепочке контрагентов.

Один из источников проблемы - авансовый принцип уплаты субсидий.

"Человек потребил газа на 500 грн, а по нормативам ему начислили 800 грн субсидии. 500 грн засчитывается, а 300 грн ложится в аванс на следующий месяц. Планировалось, что во время отопительного сезона потребление увеличится, и авансы перекроются, но это не так", - объясняет собеседник ЭП из правительства.

Весь октябрь, ноябрь и первую декаду декабря стояла относительно теплая погода, и переплаты росли.

"На этой почве у поставщиков возникают проблемы. Поскольку субсидии безвозвратны, "излишне" перечисленные деньги в бюджет не возвращаются. В итоге мы с этими авансами ничего не можем сделать и обязаны бесплатно поставлять газ в их счет", - объясняет один из участников рынка.

На начало февраля, по оценкам представителей рынка, объем переплат в стране достиг 4-4,5 млрд грн. В Минфине утверждают: это никого не устраивает. "Мы переплачиваем, если люди потребляют меньше", - говорит чиновник из Минфина.

Государству это невыгодно и еще по одной причине. Все теплокоммунэнерго потребляют газ. Они поставляют тепло в дома. Есть два типа домов: в одних стоят счетчики, в других - нет.

"В Киеве счетчиками оснащены 4,5 тыс домов из 11,5 тыс. Тут начинает играть нормативный метод. Если нет счетчика, людям насчитывается газ за кв м. Из-за сношенных систем теплоснабжения потери газа составляют до 20%, и люди, которые живут без счетчиков, оплачивали эти потери в теплосетях по нормативу. При оформлении субсидий все эти "обогревы улиц" ложатся на государство", - объясняет директор Центра исследований энергетики Александр Харченко.

Поставщиков коммунальных услуг это не устраивает - рост виртуальных авансов вымывает у них наличность, объясняет собеседник ЭП из министерства.

"Уровень неденежных расчетов по цепочке участников - 95-96%. Если происходит переплата по субсидиям, то объем этих взаимозачетов в цепочке начинает расти, и реальные средства попросту выдавливаются. В итоге у поставщика есть куча виртуальных денег, но нет живой "налички", - объясняет он.

К слову, деньги на субсидии поставщики так и называют - виртуальные "фантики". Они указывают на еще одну проблему.

Конечным получателем средств в расчетах за газ определен "Нафтогаз". Переброс субсидийных средств на него по закону возможен в двух случаях: в счет погашения долгов перед компанией или в счет оплаты плановых поставок газа.

"Если нам полагается этих "фантиков" на 4 млрд грн, но у нас нет долга перед "Нафтогазом", а за поставки нужно заплатить только 1 млрд грн, то НАК мы можем отдать только один. Остальные три просто "зависают" на счетах в качестве долга перед населением", - объясняет представитель рынка.

Впрочем, несмотря на сложности с расчетами по цепочке, отмечает Харченко, в случае с поставщиками не все так однозначно.

"Пока цена на газ для населения не сравняется с ценой для промышленных потребителей, у поставщиков будет возможность играть: заводить газ как социальный, выводить - как промышленный", - говорит он.

В сентябре 2014 года еще вице-премьер Владимир Гройсман снизил норматив по газу в 1,3-2 раза. Он заявил, что это позволит сэкономить государству 400-500 млн долл ежегодно и ликвидировать схемы "серых" заработков газовиков.

Хотя средства на субсидии выделяются как "субвенция из госбюджета местным бюджетам", идут они напрямую поставщикам - облгазам и облэнерго, минуя местные бюджеты, говорит заместитель исполняющего директора Ассоциации городов Украины Александр Слобожан.

В свою очередь у коммунальных предприятий отсутствуют механизмы выплаты зарплаты, закупки техники, запчастей и уплаты налогов за счет средств субсидий.

В наихудшей ситуации оказались предприятия, в которых затраты на электроэнергию и газ незначительны. Это водопроводные предприятия, которые приняли энергосберегающие меры и максимально сократили потребление электроэнергии, предприятия по обслуживанию жилых домов и вывозу мусора.

У них минимальные затраты на электроэнергию и газ. То есть таким предприятиям крайне сложно перекрыть долги, возникшие из-за переплат.

"Мы просчитываем различные варианты решения всей этой проблемы: пересмотр нормативов или введение коэффициентов. Планируем рассмотреть этот вопрос на ближайшем заседании правительства", - говорит источник ЭП из Минфина.

Рассмотрит ли? До сих пор Кабмин к этому не стремился. О проблеме вымывания средств из бюджета стало известно не сегодня. Осенью 2015 года, в канун отопительного сезона, в правительстве об этом знали, но предпочли отмолчаться.

Причин было много: Минсоцполитики тормозило пересмотр формулы расчета субсидий, руки до смены нормативов у министерства не доходили. Профильный регулятор реорганизовывался и не успевал изменить формулу расчета тарифов.

Сейчас на уровне Минфина обсуждение темы активизировалось. Анализом рисков для бюджета, связанных с системой субсидий, занимался департамент финансово-производственной сферы и имущественных отношений.

Прошел слух, что департамент подготовил аналитику, но с обсуждением этих материалов с руководством министерства возникли сложности.

Расчет не складывался

Отзывы о влиянии системы субсидий на бюджетную систему в ведомствах звучат самые разные: от того, что она прикрывает теневой рынок газа, до того, что это гениальный по своей простоте способ финансирования НАК.

Пускай он ущербный для бюджета, но зато позволяющий правительству рассказывать МВФ, что в 2016 году дефицит монополиста удастся свести к нулю.

Как известно, в 2016 году правительство передало НАК в управление Министерства экономического развития и торговли. По информации источника ЭП, в министерстве пока не определились, что делать с этим "счастьем". "Видим проблему с оценкой убытков НАК", - лаконичен источник издания в МЭРТ.

Сложности с оценкой убытков не удивительны. Действующая система субсидий - одна из их причин. "Государство дотирует монополиста через механизм субсидий", - отмечает Слобожан. В связи с этим увидеть реальное финансовое состояние монополиста в чистом виде крайне сложно.

С уплатой налогов тоже не совсем сложилось.

Расчеты за газ с помощью субсидий предполагали зачет с рентой. Смысл заключался в том, что деньги по цепочке доходят до "Укргаздобычи", чей газ идет на нужды населения и которая платит ренту в бюджет. Рента - источник финансирования субсидий. Дальше круг запускается по новой.

Это не сработало. В 2015 году НАК не рассчитался с УГД за газ, а УГД реструктурировала свои обязательства по ренте. К концу 2015 года ситуация разрешилась: НАК погасил долг, а компания уплатила ренту.

"По итогам года заплатили 20 млрд грн налогов. Из них 14,735 млрд грн ренты, из которых 12,89 млрд грн - за газ", - уточнил глава правления УГД Олег Прохоренко. "Весь декабрь и январь УГД закрывала клирингом. "Живых" денег там не было", - сказал изданию источник в ГФС. То есть налоги поступали в виртуальном виде.

Непрозрачность рискует сохраниться

Вряд ли финансовые отношения "Нафтогаза" с казной в ближайшей перспективе станут прозрачнее. В 2016 году Кабмин продолжит повышать тарифы.

"Окончательной модели повышения стоимости коммунальных услуг еще нет. Есть разные варианты. Многое зависит от цен на газ в третьем-четвертом кварталах. Плюс курс неясен. Однако я рисков по субсидиям не вижу", - говорит Розенко.

Меморандум пока согласовывается с МВФ - тихо и в строгой секретности. В последней версии его проекта, которой располагает ЭП, есть такой новый структурный маяк: Кабмин примет и обнародует решение о повышении тарифов с 1 апреля 2016 года. Делать это планируется следующим образом.

Без пересмотра нормативов и формул проблематика с системой субсидий будет продолжаться. Загвоздка в том, что снижение нормативов приведет к уменьшению объемов субсидий. Это по-прежнему остается социально острым моментом и требует политически сложного решения.

Выдержка из Меморандума

С большей вероятностью возможны другие меры.

Помимо прочего в проекте меморандума остается действующий "маяк" - сократить к концу мая 2016 года охват льгот на оплату за энергоносители, объединить связанные виды помощи и пересмотреть формулу расчета субсидий.

"Сейчас у нас действуют и льготы, и субсидии. МВФ хочет объединить их в единую программу субсидий. Изменение формулы преследует цель увеличить расходы на малоимущих и сократить - на граждан со средним уровнем дохода", - подытожил собеседник ЭП из Минфина.

В идеале это должно повысить адресность субсидий для населения.