Монополісти сплять спокійно. Чому країна досі без нового енергорегулятора

Про ціни на енергоносії, тарифи та енергетичну політику протягом останніх двох років не говорив хіба лінивий.

На непрозорості та корумпованості енергетичного сектора заробляються величезні тіньові статки та будуються популістські політичні кампанії.

Експерти галузі говорять, що ці проблеми неможливо вирішити без законодавчого врегулювання діяльності енергетичного регулятора - НКРЕКП.

Саме комісія повинна стати органом, який не лише регулює енергетику, а й виступає арбітром інтересів держави, компаній галузі та споживачів.

Не слід недооцінювати важливість енергетичного регулятора. Комусь НКРЕКП може здаватися лише ще одним регуляторним органом. Проте саме він встановлює правила гри на ринку з річним обсягом близько 300 млрд грн.

Крім того, саме він регулює тарифи на енергетичні ресурси, чим впливає на бюджет кожної української родини та економіку країни в цілому.

Ситуація навколо регулятора неоднозначна. НКРЕКП, як і всі попередні комісії, функціонує на підставі указу президента, що не відповідає Конституції. Процедура відбору членів комісії непрозора, її повноваження та зобов'язання визначені нечітко, запобіжні заходи для впливу на монополістів відсутні.

Результати роботи комісії - яскрава демонстрація нежиттєздатності існуючої моделі регулювання енергетики.

Вкрай непрозорий процес встановлення тарифів на газ та тепло, затвердження скандальних інвестиційних програм, сумнівні дотації для монополістів, зокрема - 12 млрд грн "стимулів" для обленерго, затвердження мільярдних тендерів, розрахованих на одного учасника, говорять самі за себе.

Фахівці галузі скаржаться, що отримати службові відповіді регулятора на робочі запити вдається не одразу і навіть не завжди.

Непрозорість комісії загрожує Україні навіть більше, ніж зволікання з прийняттям рішень. Не роз'яснене суспільству належним чином підвищення тарифів на тепло поставило значну частину співгромадян за межу енергетичної бідності, і малоефективна система субсидій навряд чи виправить цю ситуацію.

Лише це з кожним днем збільшує ризик соціального вибуху, а кожен черговий рахунок тільки підвищуватиме імовірність такого вибуху. Небажання регулятора говорити про методику формування скандальних тарифів стимулює стрімке нагрівання займистої суміші з відчаю та люті українських громадян.

Без наведення ладу з регулятором очікувати позитивних змін в енергетиці неможливо. По суті, реформування цього органа є критичною необхідністю для економічної незалежності України та соціальної стабільності.

Історія процесу

Робота над законом, який би регулював діяльність НКРЕКП, почалася у 2014 році. З того часу законопроект, розроблений за участі представників Енергетичного співтовариства, не раз кочував з одного владного кабінету в інший. Саме там з'являлися неузгоджені з представниками співтовариства правки.

Власне, навколо проекту розгорілася ціла кулуарна війна. Кількість нарад, зустрічей, робочих груп, обговорень з експертами вимірюється десятками. Проте активність зовсім не означає результату. Особливо коли в протистоянні задіяні фракції коаліції, Кабмін та багато інших непублічних гравців.

Сотні мільярдів гривень, що крутяться у енергетиці, зрозуміліші монопольним учасникам "ринку", ніж абстрактні прозорість та європейські принципи. Крім того, треба мати на увазі масштабні процеси з реформування енергетичної галузі відповідно до вимог європейських директив Третього енергетичного пакета.

Так, недавно було прийнято закон "Про ринок природного газу". Іде робота над аналогічним законопроектом у сфері електроенергетики, що створюється на заміну закону "Про засади функціонування ринку електроенергії".

Обидва акти декларують створення нових ринків енергоносіїв, але для їх повноцінного функціонування потрібно розробити та затвердити на рівні НКРЕКП комплекс підзаконних актів - кодексів, правил, форм договорів.

Нові правила для нових ринків повинна писати та приймати нова комісія, але наразі складається враження, що процес її створення всіляко саботується з метою виписування потрібних правил поточним складом комісії.

Можливо, саме цим можна пояснити те, що законопроект досі не прийнятий, а про його подорожі між урядом, парламентом та комітетом з ПЕК можна написати роман. Самих лише офіційних версій проектів зареєстровано уже три.

Європейський важіль

Водночас уряд намагається показати європейським партнерам відданість ідеї прозорого регулювання енергетики. Заяв про закон щодо регулятора Кабмін роздав чимало. Представники комітету з ПЕК збиралися прийняти законопроект ще до кінця серпня 2015 року. Принаймні, варіант, запропонований урядом.

Прийняття закону є одним з пунктів зобов'язань, які Україна взяла на себе відповідно до угоди про асоціацію з ЄС та при приєднанні до Енергетичного співтовариства. Представники останнього активно консультують українську сторону з приводу відповідності законопроекту вимогам Європи.

Бажання уряду та депутатів заявляти про важливість законодавчого врегулювання діяльності НКРЕКП зрозуміле. Вони пам'ятають, що його прийняття - ключова передумова для отримання наступного траншу макрофінансової допомоги.

Проте як тільки доходить до конкретних положень, партнери по коаліції різко розходяться в думках. Хтось хоче, щоб комісію контролював президент, комусь більше подобається думка про контроль уряду. Інші прагнуть, щоб регулятор був підзвітним Верховній Раді. Хоча в ідеалі регулятор повинен бути незалежним.

Нова надія на компроміс

Недавно в процесі роботи над проектом закону відбулися позитивні зрушення. За ініціативи DiXi Group та підтримки міжнародного фонду "Відродження" представники зацікавлених сторін та груп впливу зібралися у Стратегічну дорадчу групу для узгодження положень законопроекту.

Процес збору пропозицій був відкритим і недавно кульмінував у вигляді дводенного обговорення у комітеті з ПЕК. Попри стислий графік, представники депутатського корпусу та міністерств разом з експертами обговорили багато спірних моментів та дійшли до важливих компромісів.

Присутність представників Енергетичного співтовариства та європейських експертів стимулювала пошук взаєморозуміння.

Зрештою, і президентська, і прем'єрська команди, схоже, зрозуміли, що потрібно домовлятися, бо ні в кого нема більшості для прийняття "своєї" версії проекту. "Ламати" депутатів не вийде - надто багато з них розуміють ціну питання.

Багато експертів встигли висловити своє задоволення відкритістю процесу. Проте не вдалося позбутися й відчуття deja vu. При попередніх спробах розробити законопроект про регулятора залучалося експертне товариство. Це робилося на початковому етапі, щоб потім виключити експертів з процесу прийняття рішень.

Ризики гри з нульовою сумою

Будь-якому незалежному експерту зрозуміло, що гра з нульовою сумою в Україні - не просто тупикова гілка розвитку, а вкрай небезпечний сценарій.

Приклад Януковича - любителя підходу "переможець отримує все" - яскраве тому свідчення. Як і приклад Ахметова, який раніше нав'язував свою волю всім учасникам ринку, проте наразі змушений займати позицію глибокої оборони.

Однак спокуса перетворити регулятора на інструмент одноосібного впливу в руках президента чи прем'єра оволодіває зацікавленими сторонами. Результатом може бути не тільки дисбаланс впливу на прийняття рішень.

Скочування України до масової енергетичної бідності може призвести до таких соціальних та економічних катаклізмів, при яких Майдан здасться безневинним жартом, а сучасна кульгаюча економіка видаватиметься взірцем стабільності.

Криза неплатежів за тепло і газ може поставити на коліна не тільки місцеві ТКЕ, а й "Нафтогаз", який має всі шанси отримати повне фінансове оздоровлення.

Навряд чи така ситуація цікава в довгостроковій перспективі українським олігархам, президенту чи уряду, тож краще домовитися, ніж намагатися перетягти всі повноваження на себе і стати "халіфом на годину".

Думки експертів

Світлана Голікова, "Трансенергоконсалтинг"

- Як ви оцінюєте процес обговорення законопроекту щодо НКРЕКП, що відбувся в комітеті? Чи були враховані думки всіх зацікавлених сторін?

- Процесу передувала робота експертів, які надавали пропозиції у письмовому вигляді. Формат роботи був трохи незвичним, бо це була перша загальна експертна зустріч, і доопрацювання побачили тільки за кілька хвилин до наради.

Однак в цілому такий формат був цікавим, бо давав можливість почути неупереджену думку. Більшість гострих питань - формування НКРЕКП і виборчої комісії, фінансування регулятора - вирішувалися в ході дискусії, бо ці питання політичні, і остаточні рішення - за депутатами.

- Наскільки прозорою буде подальша робота над законопроектом? Чи є ризик скочування назад до кулуарних рішень?

- Питання щодо регламенту роботи регулятора, прозорості та публічності підтримані більшістю депутатів та експертів. Сподіваюся, буде знайдено компроміс у питанні формування регулятора. Трохи розширені права Верховної Ради щодо впливу на формування комісії та органу, який буде обирати кандидатів.

- Які критичні питання залишилися нерозглянутими?

- На мою думку, критичним залишається питання функціонування саме регулятора енергетичних ринків та комунальних послуг як загального регулятора.

Рівень відкритості та конкурентності у цих двох сферах різний, різними є підходи до регулювання та утворення тарифів. Я залишаюся прихильником існування двох різних комісій, сформованих за загальними принципами.

Також регулятор повинен бути позбавлений функцій контролю, але мусить моніторити ринки і роботу їх учасників, у першу чергу - природних монополістів. Також Україні треба долучатися до європейської та світової практики захисту прав споживачів окремим позасудовим органом - енергетичним омбудсменом.

Олександр Карпенко, експерт з енергетики РПР

- Як ви оцінюєте процес обговорення законопроекту щодо НКРЕКП, що відбувся в комітеті? Чи були враховані думки всіх зацікавлених сторін?

- Позитивно. Була жвава дискусія. Депутати, маючи поганий приклад утворення та функціонування поточної комісії, намагалися забезпечити максимальну її прозорість та незалежність. Протягом неповних двох днів концептуальні ідеї більшості сторін було враховано.

- Наскільки прозорою буде подальша робота над законопроектом? Чи є ризик скочування назад до кулуарних рішень?

- Загроза є завжди. Питання у тому, чи захоче Кабмін піти назустріч Стратегічній групі і замінити свій проект цією версією, а також який закон вийде з його нетрів.

Ми вже маємо поганий приклад, коли громадські експерти напрацювали більш-менш прогресивний закон, а після кількатижневої паузи з Кабміну до Верховної Ради було спрямовано понівечену версію, в результаті чого почався парад альтернативних проектів. Позиція депутатів Стратегічної групи виглядає консолідованою, а наміри - прозорими.

- Які критичні питання залишилися нерозглянутими?

- Фінансова незалежність. На жаль, депутати не до кінця зрозуміли цю вимогу та запропонували втягнути затвердження бюджету регулятора у комітети парламенту.

Крім того, незважаючи на заявлене максимальне дистанціювання регулятора від президента, нова редакція проекту суперечить положенням Конституції в частині функцій президента з призначення комісіонерів.

Олена Павленко, DiXi Group

- Я дам лише один коментар, який зараз найбільш критичний. Слід приймати документ якнайшвидше. На жаль, попри всі наші обговорення, за моєю інформацією, буде спроба ще потягти час. Не знаю, кому це потрібно і для чого.

Стратегічна дорадча група зробила свою роботу - політики, українські та міжнародні експерти погодили базову версію законопроекту. Уже не може бути відмовок, що когось "не чули" - всі, хто хотіли, приєдналися до обговорення.

Було обговорено кожну статтю, поінформовано про міжнародний досвід, про правила Третього пакета. Не може бути відмовок почекати ще трохи, подумати, не поспішати - закон чекають наші міжнародні партнери, донори, інвестори.

Потрібно швидко фіналізувати документ, і далі м'яч повністю на полі парламенту. Це його пряма відповідальність перед країною - зробити політичний крок і прийняти закон. Його чекають уже як законодавчий акт до грудня.

Олександр Рогозін, всеукраїнська громадська організація "Енергетична асоціація України"

- Як ви оцінюєте процес обговорення законопроекту щодо НКРЕКП, що відбувся в комітеті? Чи були враховані думки всіх зацікавлених сторін?

- Обговорення законопроекту про НКРЕКП було конструктивним і фаховим. За браком часу, на жаль, не всі питання були розглянуті достатньо глибоко.

- Наскільки прозорою буде подальша робота над законопроектом? Чи є ризик скочування назад до кулуарних рішень?

- Для подальшого позитивного руху потрібен консенсус між основними політичними гравцями. Ризик повернення до попередніх, не підтриманих експертним середовищем пропозицій є.

- Які критичні питання залишилися нерозглянутими?

- Визначення переліку питань, що є критичними та потребують подальшого розгляду, потребує кінцевої редакції законопроекту, яка, за домовленістю, повинна бути надана членам робочої групи протягом тижня з моменту обговорення.

Андрій Зінченко, Юлія Усенко, Аліна Лізунова, експерти енергетичної групи Реанімаційного пакета реформ