Декабрьское дежавю: денег на все расходы в бюджете может не хватить

2 грудня парламент ухвалив зміни до бюджету на 2021 рік, вкотре підвищивши план з доходів та видатків. Цього разу – на 58,9 млрд грн.

Хоча дефіцит держбюджету перевищує 220 млрд грн, влада не зменшила його ні на гривню понадпланових надходжень. Усі отримані понаднормово кошти одразу пішли на ремонт доріг та компенсацію тарифів.

Разом з тим, існує критична ситуація з виконанням плану запозичень, що створює ризик кризи ліквідності. У 2020 році в такій ситуації уряд призупиняв фінансування незахищених видатків.

Схоже, що у 2021 році ситуація може повторитися, і перед владою постане питання, які видатки фінансувати, а які – ні.

Видатки: дедалі більше

2 грудня Верховна Рада неочікувано ухвалила два законопроєкти, які внесли суттєві зміни до закону "Про державний бюджет на 2021 рік".

Сукупний обсяг підвищення планових доходів та видатків внаслідок проголосованих змін становить 58,9 млрд грн: 32 млрд грн – за загальним фондом і 26,9 млрд грн – за спеціальним.

Спочатку ухвалили документ, яким доходи й видатки бюджету за загальним фондом підвищили на 21,7 млрд грн, а за спеціальним фондом – на 26,9 млрд грн. Одразу після нього затвердили законопроєкт, яким доходи та видатки за загальним фондом додатково збільшили на 10,2 млрд грн.

Формальні підстави для оптимізму щодо збільшення доходів є: попри закладений в держбюджет рекордний план надходжень на листопад, його знову було перевиконано, цього разу – на 10%.

Загалом за січень-листопад 2021 року перевиконання плану загального фонду становить 41,6 млрд грн.

Ключові фактори перевиконання – традиційно висока для 2021 року інфляція та зростання цін на світових ринках.

План надходжень перевиконано майже за всіма ключовими податками: ПДФО, податок на прибуток підприємств, рентна плата, надходження від внутрішніх акцизів, "імпортний" ПДВ та ввізне мито.

Незначне недовиконання – лише за "внутрішнім" ПДВ з урахуванням бюджетного відшкодування.

Видатки в листопаді теж профінансовані майже в повному обсязі: 126,3 млрд грн при плані 128,7 млрд грн.

Утім, є одне суттєве "але", яке ігнорують народні депутати: аби профінансувати всі заплановані на 2021 рік видатки, недостатньо виконати чи навіть перевиконати план з доходів.

Одночасно урядові потрібно виконувати план запозичень. У 2021 році видатки на 220 млрд грн за загальним фондом мають бути профінансовані завдяки надходженням від приватизації та запозичень.

Попри високі результати виконання видатків у листопаді, проблема посилюється. Загалом за рік недофінансовано бюджетних видатків на значну суму.

У січні-листопаді планувалося витратити 1,121 трлн грн, а було профінансовано 1,048 трлн грн або 93%. Недовиконання становить 73,2 млрд грн.

Якщо враховувати економію на обслуговуванні держборгу та гарантійних зобов’язаннях (8,7 млрд грн), то йдеться про неоплачені видатки на 64,5 млрд грн лише за загальним фондом бюджету.

Ключова причина – повільне використання коштів органами влади (розпорядниками).

Саме тому протягом року у Мінфіну не було потреби запозичувати весь запланований обсяг ресурсів. Вони все одно не були б використані вчасно, а Мінфіну довелось би платити відсотки за кредитами, якими б ніхто не користувався.

Натомість наприкінці року розпорядники коштів поспішають "закривати" видатки, і потреба в коштах стрімко зростає. Тимчасом із запозиченнями та приватизацією, завдяки яким повинен фінансуватися дефіцит бюджету, усе кепсько.

Невиконані плани

У листопаді Мінфін активно позичав кошти. Відомство залучило 30,4 млрд грн на внутрішньому ринку, 7,5 млрд грн – від Cargill Financial Services, 0,3 млрд грн – за проєктами Світового банку.

Ще 700 млн дол – 18,8 млрд грн в еквіваленті – надійшли від Міжнародного валютного фонду. Додатково Мінфін випустив ОВДП на 20 млрд грн для докапіталізації "Укрфінжитла".

Таким чином, сукупний обсяг запозичень, залучених на фінансування бюджету в листопаді, становив 55,3 млрд грн. Одночасно уряд спрямував близько 20 млрд грн на погашення боргу.

Проте план запозичень був значно більшим – 96,2 млрд грн.

Лише за листопад до держбюджету не надійшли 40,9 млрд грн, а з початку року – 154,9 млрд грн.

Запозичувати в листопаді було важко навіть попри збільшення ставок. Під час останніх аукціонів Мінфін задовольняв майже всі заявки, підіймаючи ставки. Це означає, що резерв для збільшення запозичень, навіть за вищими ставками, дуже обмежений.

До грудневого внесення змін до бюджету в останньому місяці року уряду потрібно було профінансувати 189,5 млрд грн видатків або 15% від річного плану. Частину з них Мінфін міг би закрити завдяки перевиконанню плану доходів, і це зменшило б потребу в запозиченнях.

Однак сталося інакше. З новими змінами йдеться вже про 223,9 млрд грн видатків загального фонду на фінансування грудневих потреб. Для порівняння: у листопаді видатки становили 126,3 млрд грн.

Навіть якщо відняти від запланованих на грудень видатків економію на обслуговуванні держборгу і традиційне невиконання плану розпорядниками (2-3%), то в останній місяць уряду потрібно профінансувати витрат на 190 млрд грн.

Лише 80-85 млрд грн, тобто менше половини, уряд зможе профінансувати з доходів. Планові доходи до загального фонду бюджету в грудні – 79,6 млрд грн (відповідно до розпису, що не враховує зміни від 2 грудня).

Навіть у випадку перевиконання плану на 10% надходження за загальним фондом становитимуть 87,6 млрд грн. Отже, уряду доведеться забезпечити ще 100-107 млрд грн на фінансування видатків завдяки позикам та приватизації.

План надходжень від приватизації на 2021 рік становить 11,6 млрд грн, а наразі бюджет отримав лише 3,5 млрд грн.

На тлі новин про посилення військової загрози з боку Росії інвестори бояться вкладати кошти в українські боргові інструменти.

У листопаді іноземні інвестори продовжили "виходити" з облігацій внутрішньої державної позики. Їх частка серед власників ОВДП зменшилася на 2,3 млрд грн, з 9,5% до 8,9%. Це мінімум із січня 2021 року.

Ситуація на зовнішніх ринках теж несприятлива для здійснення запозичень, зокрема через недавнє зростання ставок за безризиковими облігаціями США.

За оцінками експертів Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління, протягом грудня Мінфін може більш-менш комфортно забезпечити близько 80 млрд грн боргового фінансування.

Зокрема, можна очікувати розміщення ОВДП на 30 млрд грн. Ще близько 350 млн дол (9,5 млрд грн в еквіваленті) Мінфін зможе отримати за позикою Світового банку.

Також уряд використає 1,4 млрд дол (37,8 млрд грн) залишку надходжень від додаткової емісії спеціальних прав запозичень, які країна отримала від МВФ у серпні (1,3 млрд дол уже використали для фінансування бюджету у вересні).

Водночас, планові погашення за внутрішнім та зовнішнім боргами становлять 40,7 млрд грн. Також на початок грудня уряд мав 33,7 млрд грн залишків на Єдиному казначейському рахунку, які може використати для фінансування видатків.

Отже, нестача боргового фінансування є ключовим ризиком для покриття видатків бюджету.

На незахищені видатки грошей не вистачить

Якщо в грудні уряд не зможе вийти на зовнішні ринки, то йому навряд чи вдасться позичити 25-30 млрд грн для фінансування решти видатків.

Загальний обсяг фінансового ресурсу, доступного для фінансування видатків у цьому місяці, тоді становитиме близько 165 млрд грн.

Отже, уряд постане перед вибором, які видатки фінансувати, а які – ні.

Нестача фінансування відчувалася вже в листопаді. Тоді стрімко збільшився обсяг неоплачених Державною казначейською службою фінансових зобов’язань, тобто виконаних підрядниками органів влади робіт та послуг.

Якщо 1 листопада обсяг таких зобов’язань за загальним фондом становив 3,5 млрд грн, то в кінці місяця він виріс до 12,3 млрд грн.

У грудні коштів вистачить для фінансування всіх захищених видатків.

За даними Держказначейства, 29 листопада залишок непрофінансованих до кінця року захищених видатків за загальним фондом (без урахування змін, ухвалених 2 грудня) становив 107,3 млрд грн.

До цієї суми потрібно додати ще близько 10 млрд грн на обслуговування держборгу.

Для фінансування всіх незахищених видатків уряд не матиме достатньо коштів. 29 листопада залишок непрофінансованих незахищених видатків за загальним фондом становив 70,8 млрд грн.

Важливо також те, що структура додаткових видатків, обов’язок профінансувати які депутати поклали на Мінфін у грудні, у розрізі захищених та незахищених видатків наразі невідома.

Дарина Марчак, керівниця Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки