Миллиарды за голоса. Куда деваются деньги на развитие из бюджета
Переживши президентські вибори, країна поступово починає готуватися до парламентських. Що означає підготовка до виборів для звичайних українців?
У багатоповерхових будинках почнуть фарбувати під'їзди, у дворах — будувати дитячі майданчики. У деяких містах може пришвидшитися ремонт водогонів. У дитячих садках та школах встановлять нові вікна, а в деяких містах навіть з'являться нові об'єкти соціальної інфраструктури.
За чий кошт відбуватиметься покращення? Один із спонсорів — держбюджет. У ньому передбачені щонайменше два типи видатків, які йдуть на тисячі проектів у сфері будівництва та ремонту соціальної інфраструктури: субвенція на соціально-економічний розвиток територій і Державний фонд регіонального розвитку.
Офіційної прив'язки розподілу цього ресурсу до виборів або політичної приналежності депутатів не існує, однак саме в парламенті і з політичних мотивів відбуваються найзапекліші суперечки з урядом щодо обсягу та правил розподілу цих коштів. Найсвіжіший приклад — бюджет на 2019 рік.
День 15 вересня 2018 року виявився для депутатів не дуже вдалим. Мінфін подав до парламенту проект кошторису на 2019 рік і не передбачив у ньому субвенцію на соціально-економічний розвиток. Парламентарі відреагували: під час доопрацювання бюджету вони подали 113 поправок про її внесення.
На той момент в. о. міністра фінансів Оксана Маркарова спершу сказала так: "Можна спрямувати 50% коштів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) на субвенцію". Розмір ДФРР — не менше 1% доходів загального фонду бюджету. На 2019 рік це 9 млрд грн, отже, субвенція могла б становити 4,5 млрд грн.
Однак у підсумку і ДФРР особливо не постраждав, і субвенція у бюджеті з'явилася. Видатки ДФРР становлять 7,7 млрд грн, на субвенцію заплановано 4,8 млрд грн. Збільшити ресурс вдалося завдяки скороченню субсидування агросектору.
Реакція депутатів на "бюджет без субвенції" свідчить, наскільки політично важливим є для них державний ресурс на розвиток територій. Одна з причин — його коштом фінансуються проекти на їхніх виборчих округах.
Нерівномірний розподіл
З року в рік ресурс на ДФРР і на субвенцію розподілявся нерівномірно. Це доводить розрахунок коефіцієнта Джині. Коефіцієнт Джині — показник нерівності розподілу певної величини, у даному випадку — коштів на підтримку регіонального розвитку. Чим вищий коефіцієнт, тим більша нерівномірність при розподілі.
Протягом чотирьох років коефіцієнт поводився однаково: у 2015 році був високим, у 2016-2017 роках зменшився, у 2018 році зріс. З 2017 року помітне значне зростання номінального обсягу допомоги і збільшення частки субвенції у ній.
Частково ця динаміка пояснюється тим, що місцеві органи влади не дотримуються бюджетної дисципліни при підготовці проектів та проведенні тендерів. У результаті уряд запізнюється з розподілом коштів. Інша причина — затримка видатків розвитку заради фінансування більш нагальних потреб.
У загальній сумі видатків на підтримку регіонального розвитку у 2015 році більшою була частка ДФРР, тоді як з 2016 року зросла частка субвенції.
Стрибок у 2018 році частково можна пояснити підготовкою до подвійних виборів 2019 року, коли потреба в ресурсі на розвиток з політичних причин стала нагальною. VoxUkraine дослідив, на чиї виборчі округи у 2015-2018 роках припало найбільше коштів, а на чиї — найменше, і що не так з цим розподілом.
Найбільші суми субвенції на соціально-економічний розвиток витрачені на проекти в округах депутатів "Народного фронту", БПП, "Відродження" та "Волі народу". Найменші — в округах позафракційних депутатів і депутатів "Опозиційного блоку".
Депутати, на чиї округи припали найбільші та найменші суми субвенції
ГРАФІК
<iframe class="highcharts-iframe" src="https://cloud.highcharts.com/embed/DhIYDtNnq/"
Джерело: власні розрахунки за даними Казначейства та Мінрегіонбуду
Найбільші суми з ДФРР припали на округи депутатів БПП, найменші — на округи позафракційних депутатів та ситуаційних політичних союзників коаліції.
Депутати, на чиї округи припали найбільші та найменші суми коштів ДФРР
Джерело: власні розрахунки за даними Казначейства та Мінрегіонбуду
У розподілі коштів на розвиток є ще одна спільна риса: з 2016 року відбувся стрибок у розподілі коштів на розвиток на користь ситуаційних політичних союзників коаліції — депутатів "Волі народу" та "Відродження".
Якщо у 2015 році на округи депутатів "Відродження" і "Волі народу" припало 6,2% та 4,5% загальної суми, то у 2016 році — 13,3% і 7,7% відповідно. У 2018 році суми майже не змінилися: "Відродження" отримало 13,5%, "Воля народу" — 7,5%.
Це можна пояснити тим, що саме у 2016 році коаліцію покинули Радикальна партія та партія "Самопоміч". Імовірно, кошти на розвиток стали способом "заохочення" депутатів з інших політичних сил для підтримки окремих законопроектів.
За розрахунками VoxUkraine, на десять депутатів припадає 17% виділених за чотири роки коштів для ДФРР та 18% — на субвенцію на розвиток територій.
Ефективність, якої замало
Обидва інструменти — субвенція і ДФРР — повинні стимулювати економічний розвиток регіонів. Насправді з цим є значні проблеми, через які функція стимулювання частково або повністю втрачається.
По-перше, брак якісних проектів та невчасне їх подання на розгляд уряду. Більшість регіонів не витрачають передбачені для них кошти.
В огляді видатків бюджету на ДФРР від Мінрегіонбуду йдеться, що у березні 2017 року повністю розподілили кошти лише дев'ять регіонів: Вінницька, Донецька, Запорізька, Львівська, Київська, Полтавська, Рівненська, Харківська область і Київ.
Причини — низька якість документації, тривалий процес проведення тендерів.
По-друге, проекти за кошти ДФРР створюють навантаження на бюджет. За даними Мінрегіонбуду, у 2015-2017 роках створення 925 робочих місць передбачали 62 з 1 646 проектів і всі вони були у соціальній сфері. Тобто замість стимулювання економіки вони стали додатковим тягарем для місцевих бюджетів.
По-третє, в розподілі коштів за обома програмами є можливості для політичного втручання. Субвенціями на соціально-економічний розвиток опікується Мінфін.
Попередньо кошти ділить спеціальна комісія, до якої входять представники цього міністерства та члени бюджетного комітету Верховної Ради (не менше 50%). Остаточне рішення щодо розподілу субвенції ухвалює Кабмін, але основні механізми політичного впливу перебувають саме на рівні комісії.
ДФРР з 2015 року супроводить Мінрегіонбуд. Фонд вважається прозорішим інструментом підтримки регіонального розвитку, ніж субвенції.
По-перше, у нього фіксований мінімальний розмір — не менше 1% доходів загального фонду державного бюджету.
По-друге, діє чіткий принцип розподілу. 80% коштів розподіляються відповідно до чисельності населення, 20% — з урахуванням рівня розвитку території в прив'язці до валового регіонального продукту на одну особу. На кошти можуть розраховувати регіони, у яких цей показник менше 75% від середнього в Україні.
Проекти, які фінансуватиме фонд, відбираються на конкурсній основі, однак можливостей для політичного впливу теж достатньо. Справа в процесі відбору.
Конкурс оголошують регіональні комісії при обласних та Київській міській держадміністраціях. На основі їхніх пропозицій формується узагальнений перелік програм і проектів. Він подається на розгляд центральної комісії при Мінрегіонбуді.
З квітня 2017 року не менше половини складу комісії формують народні депутати з бюджетного комітету, а це означає такі ж можливості для політичного впливу з боку депутатів, як і при розподілі субвенції.
По-третє, кошти на регіональний розвиток виділяються нерівномірно. Субвенція часто стає "розмінною монетою" уряду в переговорах з депутатами і виділяється або збільшується точно напередодні голосування за важливі законопроекти.
Такими можуть бути ключові реформаторські документи, проекти змін до закону про державний бюджет або сам проект фінансового плану на наступний рік. Отримавши субвенцію, депутати голосують у сесійній залі.
ДФРР є традиційною статтею економії і не завжди фінансується повністю. Раніше фонд мав ненадійні джерела фінансування, наприклад, кошти від спецконфіскату. У 2017-2018 роках вони повинні були піти на розвиток регіонів, але не пішли. Одна з причин — відсутність законодавства. У 2019 році ситуація змінилася.
По-четверте, більшість проектів у рамках обох інструментів вирішують поточні проблеми. Згідно із звітами Мінрегіонбуду і Рахункової палати, за кошти ДФРР і субвенції найбільше проектів було профінансовано у сфері освіти — 35% та 33% відповідно, на другому місці — охорона здоров'я та соцзахист — 20% та 23%.
Ресурс розпорошується на дрібні проекти, які не вирішують стратегічні чи регіональні інфраструктурні завдання. Так, хоча середня вартість одного проекту, профінансованого з ДФРР, становить 5,7 млн грн, 72% проектів "коштували" менше 5 млн грн, а 17% проектів — менше 1 млн грн.
Вибори все ближче
Градус політичної боротьби на майбутніх виборах буде високим. Парламентські політичні сили почали оголошувати списки кандидатів. На засіданні 5 червня уряд уже вдруге у 2019 році розподілив кошти субвенції на соціально-економічний розвиток. У січні поділили 1,03 млрд грн, у травні — 1,15 млрд грн.
У травні також був затверджений перелік програм і проектів, що можуть реалізовуватися за кошти ДФРР, на 3,3 млрд грн. Наскільки активно використовуватиметься цей ресурс і чи допоможе він кандидатам в депутати перемогти на своїх округах, стане відомо вже зовсім скоро.
Марина Отт, аналітик DataVox, Галина Калачова, керівник проекту Budget Watchdog
Проект Budget Watchdog організовано за підтримки урядів Німеччини та Великої Британії через проект "Ефективне управління державними фінансами", що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH