"Хотелки" на триллион. Как депутаты правили бюджет-2018

Боротьба за кошти державного бюджету-2018 стартувала. До проекту бюджету до першого читання депутати підготували 2289 поправок, які збільшили кошторис країни на 1,4 трильйона гривень.

Хороша новина — парламентський комітет врахував не всі побажання депутатів. Однак баланс бюджету на наступний рік порушено. Навіть після консультацій з Мінфіном урівноважити його поки що не вдалося.

Депутати у неформальних бесідах кажуть, що це "квіточки" і найзапекліші протистояння розгорнуться на фінальній стадії підготовки бюджету.

ЕП з'ясовувала, навколо яких питань зараз воюють депутати з урядовцями, чого хоче Мінфін, чого хочуть депутати, і який бюджет вони готують українцям на наступний рік.

Чого хочуть депутати

Неформально депутатські поправки до бюджету називають "хотєлками". Таку немилозвучну назву вони отримали через те, що парламентарі традиційно хочуть більше коштів, ніж може дозволити собі витратити держава, і не завжди їх ініціативи мають безкорисливий характер.

В процесі підготовки проекту бюджету до першого читання депутати підготували 2289 поправок. Комітет з питань бюджету врахував не всі, однак бюджет було розбалансовано.

В розпорядженні ЕП є розрахунки того, які пояснюють, як депутатські поправки вплинули на баланс бюджету.

Депутати збільшили доходи на 10,6 млрд грн — до 887,64 млрд грн, видатки —на 36,2 млрд грн — до 984,3 млрд грн. З врахування запропонованих змін у дохідній та видатковій частині "діра" в бюджеті становить 25,65 млрд грн.

У видатковій частині виділяються декілька "вагомих" пропозицій.

По-перше, депутати пропонують збільшити видатки Служби безпеки на 6,4 млрд грн.

По-друге, передбачається збільшення видатків на підтримку шахт на 3 млрд грн.

По-третє, парламентарів турбує стан вітчизняного кінематографу і вони наполягають на підтримці Національного центру Олександра Довженка — 1,89 млрд грн.

По-четверте, пропонується додатково виділити майже 10 млрд грн на дороги.

Крім цього, парламентарі пропонують перерозподілити деякі бюджетні статті. Наприклад, зменшити на 5 млрд грн бюджет Фонду регіонального розвитку (ФРР). Цю суму вони пропонують перенаправити на субвенцію соціально-економічного розвитку для місцевих бюджетів.

В чому відмінність?  Насправді, і з субвенції, і з ФРР кошти витрачаються на розвиток територій. Однак у субвенції більше шансів бути профінансованою — вона виділяється із загального фонду держбюджету. А у ФРР, натомість, немає підтверджених реальними коштами джерел фінансування.

Так, бюджетний кодекс встановлює розмір ФРР на рівні 1% доходів загального фонду держбюджету, у 2017 році це близько 7,7 млрд грн, однак, за словами виконавчого директора Асоціації міст України Олександра Слобожана, дія цієї норми була призупинена цього року через дефіцит ресурсу.

Наразі основні джерела наповнення Фонду регіонального розвитку — це 1 млрд грн із загального фонду держбюджету, 2,5 млрд грн — за рахунок спецконфіскації. В останньому випадку йдеться про перерахування до бюджету корупційних коштів Януковича.

Спецконфіскація — разове і проблемне джерело. Навіть після ухвалення рішення про розподіл конфіскованих коштів Мінфін затягує їх реальне виділення. Саме тому політично натиснути і "вибити" у міністерства субвенцію на соціально-економічний розвиток із загального фонду держбюджету депутатам простіше.

Що не так з місцевими бюджетами

Депутати і представники Кабміну обговорювали поправки і "шукали" баланс під час засідань бюджетного комітету Верховної ради 18-19 жовтня. Очікувалося, що ще в перший день комітет визначиться з редакцією бюджету до першого читання.

Проте цього не сталося. Як пояснив заступник голови комітету Сергій Мельник (БПП), "було надто багато питань, по яких немає визначеної позиції". Зрештою, це не завадило депутатам наступного ранку зібратися і все вирішити протягом години, а заодно і внести в документ "токсичні" поправки, наприклад, щодо дотацій для агрохолдингів.

Щодо основних бюджетних конфліктів, то вони стосувались фінансових відносин державного бюджету з місцевими. Уряд продовжує практику "спуску" додаткових повноважень на місцевий рівень. Міста принципово проти.

Де пролягли лінії конфлікту під час засідання комітету?

Перша — це передача функцій з фінансування комунальних пільг місцевим бюджетам. Зараз пільги фінансуються за рахунок субвенції із держбюджету. Мінфін пропонує, щоб міста їх фінансували за власний рахунок.

За словами заступника голови комітету з питань будівництва, містобудування та ЖКГ Альони Бабак, жоден з депутатів її комітету не голосуватиме за цю поправку. Питання буде підняте на фракціях.

За розрахунками Асоціації міст, ціна питання — 7 млрд грн. В асоціації попереджують, що передача цих видатків може розбалансувати місцеві бюджети і призведе до того, що українці просто не зможуть скористатися пільгами, адже якщо у міст не буде коштів, вони просто не фінансуватимуть пільги.

Друга — передача фінансування вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації на баланс місцевих бюджетів. Тут конфлікт схожий: хто фінансуватиме ці ВНЗ.

"Мінфін обіцяв передати виключно на обласний рівень, але в проекті бюджету мова про місцеві", — наголошує в своїх зауваженнях до бюджету Асоціація міст За передачу цих зобов’язань на рівень областей та вирішення питання з фінансування цих закладів виступають кілька десятків депутатів.

Третя — законопроектом пропонується збільшити відсоток вилучення коштів з місцевих бюджетів через реверсну дотацію з 50 до 80%. Реверсна дотація — це кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів. Її розмір залежить від того, який у міста індекс податкової спроможності.

Останній розраховується за спеціальною формулою із врахуванням надходжень від податку на доходи фізосіб та податку на прибуток підприємств. Доходи міста від цих податків на одну людину порівнюються із середнім показником доходів від цих податків на одного по Україні. Якщо в результаті розрахунку значення індексу вище 1,1, то призначається реверсна дотація. Це означає що, місто збирає більше податків ніж в середньому по країні, і має перерахувати державі "надлишок".

Зміна відсотку, який міста повинні перераховувати бюджету, може знизити мотивацію громад нарощувати доходи і загальмує темпи розвитку локальних економік.

Четверта — це розмір медичної та освітньої субвенцій для місцевих бюджетів. Як відомо, раніше парламент ухвалив медичну та освітню реформу. Вони кардинально змінюють підходи до фінансування цих галузей за рахунок держави.

Так, у сфері охорони здоров'я з'явиться новий орган — Національна Рада здоров'я. Саме вона визначатиме розмір державного фінансування лікарень за принципом "гроші ходять за пацієнтом".

Реформа про освіту передбачає видатки бюджету на сферу на  рівні 7% ВВП і поетапне підвищення окладу педагогічним працівникам до 2023 року.

За розрахунками Асоціації міст, з врахування реформ коштів закладено недостатньо. Обсяг освітньої субвенції запланований у розмірі 61,2 млрд грн (зростання на 16,5% в порівнянні з цим роком), хоча зарплати для педагогічних працівників планується підвищити на 25%. Щодо медичної субвенції, то вже зараз сфера недофінансована на 30%, існує заборгованість з виплати зарплати.

Зважаючи на ці фактори, за розрахунками асоціації, освітня субвенція недофінансована на 4,5 млрд. грн., медична — на 7 млрд грн.

П'ята лінія конфлікту стосується повноважень бюджетного комітету. Зараз бюджетний комітет погоджує рішення Кабміну щодо розподілу і перерозподілу обсягів міжбюджетних трансфертів, коштів фонду регіонального розвитку та інших питань. Мінфін пропонує позбавити комітет цих функцій.

Співрозмовники ЕП з Народного Фронту називають це спробою Мінфіну замкнути на собі прийняття рішень щодо розподілу коштів та відсторонити від цього процесу депутатів.

Відповідні питання були предметом найгостріших спорів на засіданні бюджетного комітету 18 жовтня. Після двох годин обговорення депутати вирішили продовжити роботу робочої групи, що займалась акумуляцією поправок, та прийняти рішення пізніше, коли усе буде пораховано.

На наступний день комітет зібрався о 8.00 ранку і ухвалив рішення.  Що у підсумку? У Мінфіні кажуть, що розрив вдалося зменшити, але не ліквідувати.

"Зараз ситуація з розрахунками інакша. Депутати скоротили видатки. Небаланс — 2 млрд грн. І вони пропонують компенсатор — кошти від НБУ. Поки не готові здавати позиції. Але можливі компроміси в рамках перерозподілу, які не вплинуть на баланс", — сказав ЕП співрозмовник у міністерстві.

Що на виході

Поправки, які можуть вносити депутати до бюджету, на відміну від усіх інших законопроектів: бувають трьох типів: враховані, невраховані, та такі, що передбачають доручення уряду. Окремо тут можна виділити і четверту групу — поправки "з голосу" під час розгляду законопроекту в Раді, які або раніше не були враховані, або взагалі не розглядалися.

Утім, зупинимося на трьох основних, тому що до фінального розгляду ще далеко.

Так, в "доручення уряду" депутати, як правило, включають усі максимально суперечливі або "болючі" для себе питання. Доручити уряду — це три в одному: не прийняти, не відхилити, і зняти з себе відповідальність за таку невизначеність.

Цей рік не став винятком: в "доручення уряду" потрапили усі "найгостріші" поправки.

По-перше, як помітно із таблиці поправок, усі найконфліктніші пункти щодо місцевих бюджетів віднесені до вищезгаданого блоку — доручення уряду. Це свідчить про те, що депутати не стали на захист міст, однак дискусія ще не завершена.

По-друге, уряду "доручено" перерахувати окремі параметри дохідної частини бюджету, в тому числі доходи від ПДФО, ренти на газ та частини чистого прибутку від держпідприємств. Ресурс для збільшення доходів бюджету від податку на доходи фізичних осіб на 9 млрд грн бачить Ярослав Маркевич ("Самопоміч").

"Збільшення доходу можливе за рахунок запланованого зростання зарплат", — пояснює Маркевич.

У свою чергу, "доручення" щодо ренти та частини чистого прибутку від держпідприємств збігаються з позицією голови податкового комітету Ніни Южаніною.

ЕП уже писала про те, що в липні бюджетний комітет коригував бюджет за безпосередньої участі Южаніної. Тоді депутати кардинально змінили розрахунки Мінфіну, особливо за доходами.

Цього разу депутати кажуть, що напряму Южаніна поки не втручалась. На засіданні комітету її не було. Однак судячи з поправок, з деякими розрахунками уряду вона не згодна.

Южаніна наполягає на збільшенні доходів від ренти на газ в залежності від "прогнозного рівня зростання цін на газ", збільшенні доходів від частки чистого прибутку держпідприємств з урахуванням прибутковості НАК "Нафтогаз України" та доходів, що перераховуються НБУ. Остання поправка уже частково врахована. Депутати погодились збільшити доходи від НБУ на 1,7 млрд грн — до 50 млрд грн.

По-третє, в дорученні також і поправки щодо більш активного підвищення соцстандартів в наступному році. У різних варіантах такі пропозиції внесли до бюджету депутат Анатолій Євлахов  (БПП), група депутатів з "Відродження" на чолі з депутатами Віталієм Хомутинніком та Віктором Бондарем, Михайло Папієв з Опозиційного блоку, Юлія Тимошенко та інші.

По-четверте, уряд має визначитися зі своїми можливостями збільшити видатки на ряд програм, а саме на прокуратуру, суди, придбання пожежної техніки, будівництво доступного житла, ремонт доріг, охорону здоров’я та багато інших. Це означає, що видатки за багатьма цими напрямками стануть об’єктом "торгів" на фінальній стадії розгляду бюджету.

Із врахованих поправок у центрі скандалу вже опинилася поправка щодо видатків держбюджету на аграрну дотацію. Група депутатів на чолі з Олександром Бакуменко (БПП) запропонувала скасувати обмеження, яке дозволяє отримати в одні руки лише 150 млн грн дотації. Відміна обмеження на руку великим агрохолдингам, а саме компанії "Миронівський хлібопродукт" екс-заступника голови АП Юрія Косюка та компанії "Укрлендфамінг" Олега Бахматюка.

До розширення видаткової частини бюджету комітет поки поставився більш-менш обережно. На виході деякі пропозиції депутатів були враховані у значно меншому розмірі, ніж хотіли депутати. Наприклад, із бажаних 1,9 млрд грн на підтримку вітчизняного кіно враховано лише 162,6 млн грн.

Інший приклад — поправка депутата Співаковського щодо збільшення видатків МОЗ на 535 млн грн комітет погодив збільшенням лише на 208 млн грн. Аналогічна ситуація з поправкою депутата Олександра Ревеги (БПП) — замість бажаного збільшення видатків на програму "Питна вода" на 300 млн грн комітет погодив додаткових лише 200 мільйонів гривень.

Поправки з більш значними сумами були включені в блок "доручення" для уряду.

Завдяки цьому частково вдалося збалансувати бюджет. Ось так виглядають висновки комітету.

Найзапекліші бої — попереду

У неформальних розмовах депутати обіцяють: усе найцікавіше — попереду. Адже на етапі підготовки до першого читання уряд ще зберігає певний вплив на те, що відбувається з бюджетом.

На етапі другого читання баланс сил змінюється. Депутати міцнішають. Протистояння посилюється.

Як уточнив ЕП голова бюджетного комітету Андрій Павелко (БПП), у першому читанні бюджет планується розглядати наступного пленарного тижня.