Бесплатно, но не даром. Что не так с международной помощью Украины

В Україні бум міжнародної допомоги.

За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі, за останні два роки сума грантових проектів та технічної допомоги становила майже 1 млрд дол.

За попередні п'ять років, з 2008-го по 2013-й, Україна отримала у півтора разу менше.

При цьому кредитів міжнародних фінансових організацій за попередні два роки було виділено на 3,5 млрд дол під мізерний відсоток.

Наскільки ефективно держава використовує цей величезний ресурс?

"Вашій країні не потрібно просити додаткових грошей, оскільки ті, що надали, ще не використані", - заявив недавно голова представництва Євросоюзу в Україні Ян Томбінський.

Що заважає Україні успішно співпрацювати із західними донорами?

Бум на тлі хаосу

У директора департаменту координації міжнародної допомоги в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі Олени Трегуб багато роботи. За останні два роки МЕРТ зареєструвало 133 донорські проекти для України на 920 млн дол - дані міністерства, розрахунки VoxUkraine.

Допомога, яка була надана безоплатно, надходить в Україну в формі грошових грантів, консультативної або експертної підтримки. Більше "подарунків" було тільки в 2007 році, але тоді Україна підписала угоду про отримання 1,1 млрд дол на проект "Новий безпечний конфайнмент" в Чорнобилі.

Загалом в Україні діє 302 проекти міжнародної допомоги, їх загальна вартість - 3,7 млрд дол. Частина з них починалася ще на початку 1990-х років.

1 млрд дол за два роки - це багато чи мало?

За даними OECD, серед топ-50 найбільших одержувачів міжнародної допомоги в світі Україна посідає 45 місце. У 2014 році Афганістан, В'єтнам і Сирія входили в трійку лідерів-реципієнтів допомоги, отримавши в цілому понад 13 млрд дол.

Зате серед країн європейського регіону, що розвиваються, Україна посідає другу сходинку після Туреччини: 1,4 млрд дол у 2014 році або 16% від всієї допомоги, виділеної регіону. Це удвічі більше, ніж у 2013 році.

Чому цифра OECD набагато більша за дані МЕРТ?

По-перше, OECD враховує не лише гранти і технічну допомогу, а й кредити розвитку від МФО, у яких є грантова складова. Вона повинна бути не менше 25% від суми кредиту, калькулятор для розрахунків - на сайті МВФ. Мінекономіки зараз не веде офіційної статистики щодо кредитів МФО.

По-друге, далеко не всі гранти реєструються в Мінекономіки. За даними Трегуб, 30-40% проектів не зареєстровані в МЕРТ. В основному реєструються великі гранти і ті, яким потрібна пільга зі сплати ПДВ та митних зборів.

По-третє, в Україні у жодного відомства нема зведеної в одну базу інформації про проекти міжнародної допомоги в Україні. OECD оцінює весь потік проектів, отримуючи дані у донорів, однак організація не розбиває їх за проектами.

У Мінекономіки, навпаки, зберігаються сотні томів з описом і звітами донорських проектів, але ці дані не оцифровані і не зведені.

Є електронна база з описом проектів, профінансована програмою розвитку ООН у 2012-2013 роках - Development Assistance Database to Ukraine, але вона вже застаріла. Трегуб обіцяє невдовзі запустити новий портал - Open Aid, на якому буде база даних про міжнародну допомогу Україні.

Показово, що сайт про донорську допомогу теж робиться за рахунок донорської допомоги. МЕРТ в цьому не одиноке. За останні 1,5 року так було профінансовано багато проектів в українському державному секторі.

Донори допомагають чи не всім відомствам: платять зарплати радникам міністрів, наймають експертів для написання законопроектів, консультують чиновників, оплачують відвідування семінарів в Україні і за кордоном.

Одна з найуспішніших реформ - система держзакупівель Prozorro - реалізована як донорський проект німецьких Transparency International, GIZ та інших донорів. Prozorro залучила понад 750 тис дол, значну частину роботи виконали волонтери.

Створення сайтів Мінфіну та Мінінфраструктури оплатили GiZ та фонд "Відродження", який фінансує Джордж Сорос. Національна рада реформ і Бізнес-омбудсмен існують на гроші кількох країн-учасників Європейського банку реконструкції та розвитку, а сам банк є координатором цієї допомоги.

Згадані проекти відносно невеликі - максимум кілька сотень тисяч доларів. Зовсім інша справа - профінансувати фонд зарплат чиновників, про який в Україні почали говорити восени 2014 року. ЄС був готовий вкласти у фонд 96 млн євро і платити топ-чиновникам зарплату протягом кількох років. Однак фонду досі нема.

"ЄС просив написати стратегію реформи держслужби з джерелами її подальшого фінансування. Відповідальним був міністр Кабміну, який надав украй неякісний документ", - розповів радник міністра інфраструктури Андрій Мотовиловець.

Ці гроші ЄС направив на проект децентралізації. Провал з фондом боляче вдарив по планах міністрів-реформаторів. Наприклад, колишній міністр інфраструктури Андрій Пивоварський однією з причин своєї відставки називав неможливість забезпечити ключовим співробітникам гідні зарплати.

Низька державна спроможність

Ситуація з фондом зарплат типова для донорської допомоги в Україні. Проекти пробуксовують і скасовуються, чиновники, які відповідальні за них, не хочуть або не можуть доводити їх до кінця. Не раз були випадки, коли чиновники навмисно гальмували проекти. Про це говорять у ЄБРР і Світовому банку.

Є й інша проблема: низька інституційна спроможність. Про неї згадують і донори, і державні службовці. Часто у чиновників немає навичок і знань для роботи з проектами донорської допомоги. "В результаті проекти залишаються на папері", - журиться голова шведського агентства розвитку SIDA Крістіна Даніельссон.

Ще одна проблема - часта зміна влади і пертурбації в Кабміні і держкомпаніях. Клавдію Максименко, старшого менеджера портфеля проектів Світового банку в Україні, зовсім не тішать чергові зміни в уряді: поки в кожному міністерстві затвердять відповідального за роботу з донорами, витече багато води.

Координатор (не) потрібен

Сидячи в маленькому кабінеті з обшарпаним стінами на десятому поверсі Кабміну, Олена Трегуб нагадує Дон Кіхота, який відважно бореться з вітряними млинами. Відкриття сайту міжнародної допомоги Oрen Aid - лише мала частка її планів.

Кінцева мета - створення єдиного координатора міжнародної допомоги Україні, через який будуть проходити всі гранти, технічна допомога, кредити МФО, та який буде відстежувати ефективність усіх проектів.

"Зазвичай країни-реципієнти донорської допомоги настільки бідні і слабкі інституційно, що не здатні зрозуміти, яку допомогу вони отримують, навіщо вона їм, яка ефективність проектів, і яка допомога насправді потрібна", - пояснює вона.

Трегуб вважає, що Україна неефективно витрачає гранти та кредити МФО. Якщо суми грантів відносно невеликі, і надаються вони на безповоротній основі, то кредити МФО можуть становити сотні мільйонів доларів. Хоча у них символічна відсоткова ставка, тіло кредиту доведеться повертати з бюджету України.

"Зазвичай ні кредитор, ні позичальник, ні Мінфін, який визначає, чи може бюджет прийняти кредит, не підходять до вибору проекту критично. Мета МФО - видати якомога більше позик, Мінфіну - затвердити якомога більше грошових надходжень, позичальника - освоїти кошти. Яка користь від цього Україні - часто нікого з них не хвилює", - пояснює заступник міністра економіки Максим Нефьодов.

Як приклад неефективного використання кредиту Трегуб наводить проект Світового банку та Мінсоцполітики "Удосконалення системи соціальної допомоги".

Проект мав на меті спростити подачу документів і виплату допомоги соціально незахищеним верствам населення. Приблизно половину позики - 99,4 млн дол - планувалося витратити на переобладнання 756 місцевих управлінь праці, ще половину - на створення інформаційно-аналітичної системи соціального захисту населення, яка повинна була об'єднати розрізнені бази даних Мінсоцполітики.

Проект, започаткований у 2006 році, повинен був завершитися в 2008 році, але закінчився на п'ять років пізніше. Втім, система так і не запрацювала.

Хоча місцеві управління праці та соціального захисту дійсно відремонтували, оснастили новою технікою, навчили людей. Це, за даними Світового банку, значно підвищило ефективність праці співробітників.

"Без цього проекту Україна не впоралася б з величезним потоком виплат соціальної допомоги тимчасово переміщеним особам і тим, хто має право на компенсацію тарифів ЖКГ", - говорить Максименко.

Вона вважає, що інформаційна система не була запущена в результаті зволікань в Мінсоцполітики. Втім, Світовий банк теж не знімає з себе відповідальності.

У його звіті йдеться, що банк переоцінив сили виконавців з впровадження такого великого проекту, недооцінив проблему з навичками людей на місцях, не врахував нечисленність персоналу Мінсоцполітики у проекті та відсутність у них досвіду. Не обійшлося і без шахрайства та корупції - банк проводив відповідне розслідування.

Зараз Світовий банк реалізує з Мінсоцполітики новий проект на 300 млн дол, спрямований на боротьбу з бідністю в Україні. Банк розраховує, що в рамках цього проекту нарешті запустять інформаційну систему для Мінсоцполітики.

Трегуб такий підхід до кредитних проектів категорично не влаштовує: "Існують побоювання, що мільйони доларів не витратять безрезультатно, а віддавати гроші доведеться з бюджету, тобто громадянам України".

Вона ратує за створення національного координатора, який буде оцінювати, чи потрібен той чи інший проект, аналізувати витрати й отриману вигоду. Таким чином, в прийнятті рішень за міжнародними кредитами будуть брати участь чотири сторони: кредитор, профільне міністерство, Мінфін і координатор від Мінекономіки.

Нефьодов каже, що зараз в таких проектах нікому робити ризик-аналіз кредитів - відсутня незацікавлена сторона.

Насправді до початку 2016 року такий координатор міжнародної допомоги при Мінекономіки формально існував, але в січні Кабмін перевів координацію проектів МФО в Мінфін, залишивши МЕРТ тільки безповоротну допомогу.

"Координатор працював слабо, - визнає Трегуб. - Проекти роками припадали пилом на полицях, звіти за результатами проведених проектів приходили в паперовому вигляді без будь-якої фінансово-технічної конкретики, зате з формулюваннями "все пройшло добре, діти посміхалися, школи сяяли".

Світовий банк, один з найбільших кредиторів України, згоден з Трегуб лише в тій частині, що координатор не працював, і зараз СБ проти його відновлення.

"Вони стільки років гальмували наші проекти! Чому Мінекономіки повинне втручатися в стосунки кредитора і позичальника? За відсутності затвердженої стратегії розвитку країни звідки Мінекономіки знає, що потрібно, наприклад, Міненерго?" - дивується Максименко.

Аналогічної думки дотримується колишній заступник міністра фінансів Артем Шевальов, який ще недавно був куратором кредитів МФО.

Плутанина з відповідальними за МФО і ротація кадрового складу призвели до того, що Україна не освоює левову частку затверджених кредитів Світового банку.

"В середньому в регіоні з 27 країн - Європа і Центральна Азія - відсоток використання кредитів у поточному фінансовому році (з липня 2015 року) становить 12,5%. В Україні - всього 7%", - говорить Максименко.

За кожен рік "простою", коли сума кредиту зарезервована, але не витрачається, країна платить комісію. Її середня сума за минулі три роки становить 8 млн дол. Причому, за словами Максименко, найгірше реалізуються проекти Мінрегіону.

Власними силами

Поки українські міністерства і великі кредитори з'ясовують стосунки, посередники і консультанти в донорських проектах поспішають в Україну.

Ентоні Сінклер, директор з економічного розвитку американської консалтингової компанії Cardno, пропрацював в області консультативної допомоги в фінансовому секторі країн Східної Європи більше 20 років.

Недавно він прибув до Києва, аби довідатися про підготовку проекту у фінансовому секторі і поспілкуватися з чиновниками, яким він може бути цікавий.

Роль консультантів у проектах донорської допомоги або кредитах МФО може бути різною. Іноді компанія-посередник між донором і державним органом повністю адмініструє проект, отримуючи за роботу частину коштів від загальної суми проекту. Відсоток може бути різним, єдиного підходу нема.

Інші займаються частиною проекту, наприклад, пишуть закон. Інші консультують відомства, заповнюючи прогалини в знаннях чиновників, а сам проект ведуть співробітники міністерства. "Якщо іноземний консультант - адміністратор проекту, то зазвичай він наймає місцеву команду професіоналів", - розповідає Сінклер.

Заступник голови НБУ Владислав Рашкован не проти професійних консультантів, які допомагають порадами, але скептично ставиться до "прокладок" між донорами та одержувачами грантів. За його словами, проекти міжнародної допомоги повинні ініціювати її одержувачі, іноді - донори та МФО, але не консультанти.

Нацбанк, каже чиновник, працює з півтора десятками донорів, і кожен допомагає за різними напрямками діяльності регулятора. "Навіщо нам посередники, якщо я точно знаю, що в усьому світі фахівців у певній галузі управління центральними банками лише кілька людей? Ми і самі спроможні їх знайти", - пояснює Рашкован.

За останні рік-півтора НБУ створив власного координатора міжнародної допомоги - відділ, який займається проектами регулятора і контактує з донорами.

Донори не проти такого підходу. "Якби ми розуміли стратегію розвитку України і її потреби, нам було б простіше працювати", - говорить Даніельссон із SIDA.

Попри чергову зміну уряду, Трегуб не збирається йти з Мінекономіки. "Поки не запустимо сайт OpenAid і не зареєструємо законопроект про впровадження національного координатора міжнародної допомоги, я нікуди не піду. Зараз пояснюю новому керівництву уряду, навіщо потрібна ця система", - каже Трегуб.

За її словами, незважаючи на підтримку міністра економіки Абромавичуса, попередній Кабмін швидше блокував, ніж підтримував цю реформу.

Даніельссон стверджує, що ефективна координація донорської і кредитної допомоги - це великий виклик для будь-якої країни, що розвивається, і Україна не виняток. Головне, щоб відповідальний орган не перетворився на bottleneck - вузьке місце, у якому всі проекти будуть гальмуватися, резюмує вона.

Графіки: Дмитро Остапчук, редактор DataVox

VoxUkraine дякує інтернам Ярославу Кудлацькому, Максиму Скубенку, Андрію Ковакіну, Любові Балашовій і Тарасу Котову за допомогу в підготовці матеріалу.