Нужна ли бизнесу независимая таможня. "За" и "против"

Представители партий коалиции вместе с Радикальной партией внесли в парламент законопроект о воссоздании таможни как самостоятельного ведомства.

Депутаты предлагают сделать таможню центральным органом исполнительной власти, работу которого будет координировать Кабмин через главу ведомства.

Руководителю таможни разрешается иметь двух заместителей. Назначать его будет Кабмин по представлению премьера.

В перечне основных задач самостоятельной таможни - таможенный контроль и сбор таможенных платежей, контроль над правильностью их начисления, экспортный контроль.

В ведении таможни будут также верификация сертификатов о происхождении товаров, обмен информацией с таможенными органами других стран, защита прав интеллектуальной собственности, контроль над перемещением валюты.

Таможенникам разрешается применять физическую силу, спецсредства и огнестрельное оружие.

Как известно, в декабре 2012 года два самостоятельных ведомства - таможенную и налоговую службы - объединили в Министерство доходов и сборов под руководством Александра Клименко. В марте 2014 года Кабмин решил ликвидировать ведомство, прозванное в народе "доходным домом".

Спустя два месяца появилась Государственная фискальная служба с урезанными по сравнению с министерством полномочиями. ГФС объединила таможню и налоговую, лишилась права законодательной инициативы и стала подчиняться Минфину.

Пока авторы законопроекта настроены на совместную работу с министерством, но уже понятно: появление этого документа может стать еще одним поводом для споров между депутатами и Минфином. Минфин и ГФС - за объединенную службу, депутаты - против. Аргументов со стороны правительства несколько.

Во-первых, придется "поворачивать обратно", и вместо взятого курса на сокращение - увеличивать штат сотрудников.

Во-вторых, считают в ГФС, никакие функции таможни, в том числе касающиеся безопасности, из-за объединения не страдают - за безопасность границы отвечает пограничная служба. Еще один аргумент в пользу эффективности объединенной службы - высокий уровень поступлений в бюджет.

По оперативным данным в 2015 году в сводный бюджет поступило 587,1 млрд грн, что на 162 млрд грн или на 38,1% больше, чем в 2014 году, констатирует ГФС. В частности, поступления от импортного НДС увеличились на 29,3%, плюс 31,5 млрд грн, ввозной пошлины - в 3,6 раза, плюс 28,8 млрд грн.

Впрочем, есть такое мнение: в условиях роста теневой экономики и сокращения импорта это не совсем повод для хвастовства, а, скорее, результат девальвации.

В свою очередь депутаты и эксперты сходятся во мнении: таможне не уделяют должного внимания, многие реформы остались на бумаге или на словах.

Например, в 2015 году премьер-министр заговорил о том, чтобы в качестве эксперимента отдать таможню в управление иностранной компании. Инициативу раскритиковал тогдашний куратор таможни Константин Ликарчук.

В декабре 2015 года старший советник британской компании Сrown Agents Пол Ричардс заявил, что после двухмесячных переговоров с Министерством финансов компания готова предоставить услуги в таможенном обслуживании.

"Министерство должно принять конкретное решение до конца года. Однако существует сомнение, что такое решение будет принято", - заявил тогда Ричардс.

Его сомнения оправдались.

В ГФС говорят, что никаких новостей нет - решение "зависло" в министерстве. Из Минфина исходят не очень конкретные обещания. "Конкурс по привлечению иностранной компании для управления западной частью таможни готовится - тендерная документация должна быть готова в ближайшие недели".

ЭП обратилась к причастным к таможенной политике сторонам с вопросом, нужно ли воссоздавать самостоятельную таможню, и что они думают о новом проекте.

Министерство финансов

- Министерство соглашается с задачами, которые ставят перед таможенными органами Украины авторы депутатского законопроекта.

В частности, по таким ключевым задачам как создание благоприятных условий для облегчения торговли, содействие транзиту, увеличение товарооборота и пассажиропотока через таможенную границу Украины.

В то же время, мы не считаем, что лучший путь для достижения этих задач - это отделение таможенной службы в отдельный орган исполнительной власти.

Министерство уверено, что интеграция таможенной и налоговой служб в рамках единого органа, которая происходит в данный момент, имеет ряд преимуществ.

Во-первых, она обеспечивает лучшую оценку рисков по всем налогам и сборам, в том числе таможенным, и позволяет отслеживать действия налогоплательщиков по всем налогам и сборам. Это значительно повышает эффективность борьбы с уклонением от уплаты налогов.

Об этом свидетельствует опыт других стран, например, Великобритании, где сосредоточение работы налоговой и таможенной служб под председательством одного заместителя руководителя налоговой службы за пять лет позволило повысить налоговые поступления более чем на 30%.

Во-вторых, интеграция устраняет дублирование процессов и функций в таможенной и налоговой службах.

В-третьих, создает "единое окно" для бизнеса при уплате налогов и сборов.

В-четвертых, позволяет лучше координировать налоговую и таможенную политику, повысить уровень сбора налогов без создания дополнительного административного бремени.

Таким образом, отказ от процесса интеграции таможенной и налоговой служб и отделения таможни в отдельный орган приведет к потере перечисленных выгод, увеличению администрирования персонала двух органов.

Увеличится также потребность финансирования обеих структур.

В конце концов, этот шаг обернется ухудшением сервисов и увеличением административного бремени на налогоплательщиков.

Ключевые проблемы в работе таможенной и налоговой службы зависят не от того, являются ли эти органы объединенными или нет, а от реформирования самих бизнес-процессов внутри таможенных и налоговых органов.

Глава Государственной фискальной службы Роман Насиров

- Несколько депутатов зарегистрировали законопроект. Не более. У депутатов есть на это право.

МВФ уже знает об этой инициативе. Фонд обеспокоен ее появлением, поскольку проект закона противоречит его рекомендациям.

Фонд потратил очень много времени на подготовку рекомендаций относительно формата работы ГФС - с декабря 2014 года до лета 2015 года. Его принципиальный совет был в том, чтобы была объединенная служба.

ГФС разъединять на таможенное и налоговое направление не нужно.

Нужно обратить внимание на то, почему появился этот документ. В большей мере этот вопрос имеет политический характер. Сейчас есть одна сфера влияния, а появилось желание сделать две.

В ноябре 2015 года правительство поставило перед ГФС задачу оптимизировать штат с 60 до 41 тыс сотрудников. Этот процесс как раз сейчас происходит. В случае разъединения штат придется снова увеличивать.

То, что налоговая якобы поглотила таможню, а пост-аудит не работает, - не аргументы. Как раз наоборот: пост-аудит лучше работает при объединенной службе.

В этом случае видны все этапы прохождения товара, тогда как при разъединенных ведомствах таможня фиксирует только момент пересечения товара через границу.

Функции таможни, касающиеся безопасности, при этом не страдают, кроме того, за безопасность границы отвечает пограничная служба.

Об эффективности работы объединенной фискальной службы свидетельствует рост поступлений в бюджет. В 2015 году, начиная с сентября, мы каждый месяц ставили новый рекорд по поступлениям от таможни.

В сентябре это было 18,8 млрд грн, в октябре - более 19 млрд грн, а в ноябре-декабре - уже более 20 млрд грн. До этого цифры были значительно ниже.

Глава парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина, БПП

- Таможня должна быть отдельным ведомством. В случае принятия законопроекта Национальная таможенная служба сможет выполнять все функции таможни, и они не будут растворены в общих задачах фискальной службы.

Так случилось, что таможня сейчас отвечает преимущественно за сбор налогов, при том - плановый сбор налогов.

Сегодня таможенные сборы в процентном соотношении достигли наивысшего уровня по сравнению с налогами, которые собираются внутри страны.

Сейчас таможне не уделяется должное внимание, и она не реформируется. Реформы, которые должны были проводиться в сфере информационного обеспечения, кадровой комплектации, провалены.

При этом таможня у нас бесхозная (ее руководитель уже более четырех месяцев не назначен. - ЭП). Глава ГФС не может управлять двумя такими большими структурами.

Чтобы таможня начала работать более эффективно, нужен новый закон с четко выписанными функциями, задачами, ответственностью.

Зарегистрированный депутатами законопроект необходимо обсудить с Минфином и ГФС, услышать мнение экспертной среды. Самый сложный вопрос - это согласование разъединения с МВФ.

Анатолий Макаренко, председатель Государственной таможенной службы в январе 2009 года - марте 2010 года, замглавы ГФС, куратор таможенного направления с июня 2014 года по март 2015 года

- С момента поглощения таможни налоговой, а именно к этому привело так называемое объединение двух служб, все последующие годы были стагнацией таможни, ликвидацией ее основных направлений, профессионального состава и нивелирования идеи таможенного дела и таможенной безопасности страны.

В 2014 году мы пытались приостановить эту тенденцию. Чем это закончилось? Нас "ушли", прикрываясь лозунгами реформирования и рекомендациями МВФ, которых, к слову, никто не видел. Одна за другой предпринимаются попытки ликвидировать украинскую таможню.

С момента объединения двух служб мы потеряли главное, что отличает таможенные органы других государств от украинской таможни: мощную правоохранительную составляющую.

Нас пытаются склонить к тому, что таможня - это красивые девочки и мальчики, которые стоят в сервисных центрах, а не люди, которые стоят на границе, защищают экономическую безопасность, контролируют товарооборот.

Когда вы видели последние резонансные дела в сфере таможни? Их просто нет.

Таможня в своем развитии отброшена на десять лет назад. Я считаю, что или через этот законопроект, или через любые другие механизмы, но нам необходимо вернуть таможне самостоятельный статус.

Шансы на прохождение этого законопроекта в парламенте - 50 на 50.

Большая часть парламента уже устроила свои комфортные ниши, некоторые из депутатов имеют доступ к "черным" товарным потокам. Они влиятельны, могут собирать голоса.

Этим людям реформа таможенного корпуса не нужна. Их устраивает нынешнее положение, когда таможня работает в ручном режиме, нет отчетности и контроля.

Константин Ликарчук, замглавы ГФС, куратор таможенного направления с мая по сентябрь 2015 года

- Таможни как единого целого сейчас нет. Есть некая система органов, региональных таможен, которые каким-то образом работают. Единого центра координации их работы тоже нет. На уровне исполнительной власти нет понимания, какие задачи должна выполнять таможня.

После моего увольнения прошло уже четыре с половиной месяца, и замглавы ГФС, руководитель таможенного направления, до сих пор не назначен. То есть на уровне руководства государства никто этим не интересуется.

Звучат лозунги, что нужно бороться с коррупцией и контрабандой, но кто и как это должен делать, неясно. Таможня поделена между разными "смотрящими", которые зарабатывают деньги на теневых потоках.

Безусловно, необходима радикальная реформа таможни. Я приветствую этот законопроект. Он разрабатывался еще летом. Шансы на его принятие есть.

Проблемой может оказаться позиция МВФ, который в своих рекомендациях определил, что таможня и налоговая должны быть вместе. Однако уже год результата от этого объединения нет. Возможно, увидев это, эксперты поменяют свою позицию и не будут сильно протестовать против этого законопроекта.

Татьяна Острикова, член парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики, "Самопомощь"

- Из-за объединения таможни и налоговой потерялись ряд функций таможни, в том числе по экспортному контролю, защите интеллектуальной собственности, осуществлению таможенного пост-аудит-контроля.

Введение последнего предусматривает принятый в 2012 году Таможенный кодекс. Соглашения об ассоциации с ЕС и о ЗСТ требуют от Украины растаможивать товары по первому методу с акцентом на пост-аудит, но он так и не заработал.

Таможня поглощена налоговой службой. Налоговые ревизоры не могут эффективно проводить таможенный аудит - зачастую у них нет для этого навыков.

К тому же, у таможенных и налоговых платежей разные периоды администрирования. Импортный НДС платится каждый день, внутренний - ежемесячно.

Ситуация, когда куратор таможни подчинен главе ГФС, является заведомо конфликтной. Глава хочет все контролировать, заместитель - решать все вопросы самостоятельно.

В парламенте голосов за этот законопроект не даст "Народный фронт", потому что это не согласовано с МВФ. В МВФ за это отвечал человек, который строил концепцию объединения таможни и налоговой по принципу британской.

Против будут также Минфин и ГФС, потому что им выгодней консолидировать все рычаги управления в одних руках.

"Воля народа" и "Відродження" также могут не поддержать. Пока нужно начать общественный диалог о том, что разъединение ГФС необходимо как антикоррупционная мера и мера, направленная на развитие института таможни.

Игорь Даньков, руководитель практики косвенного налогообложения EY в Украине

- Чужой опыт многообразен. В мировой практике есть примеры интеграции таможенных и налоговых администраций, основанной на сотрудничестве в фискальной сфере. В 28% государств - членов Всемирной таможенной организации таможня является частью фискальной службы.

Во многих других странах таможенная служба - это отдельный орган или относительно автономный департамент в составе министерства.

Наряду с объединением в мировой практике есть и примеры разъединения налоговых и таможенных ведомств. Например, в 2003 году таможенная и налоговая службы Канады были разделены по соображениям национальной безопасности. В результате канадская таможня начала уделять большее внимание охранной функции.

Заявленные цели объединения ведомств в Украине в 2013 году были многослойные и разноплановые: от увеличения налоговых поступлений до улучшения качества обслуживания налогоплательщиков.

По результатам практических исследований Мирового банка улучшение собираемости налогов не обязательно требует объединения налоговой и таможни, в то время как полное слияние двух учреждений может, наоборот, препятствовать повышению эффективности.

Иными словами, простые административные перестановки и переименования ведомств сами по себе к качественным изменениям не приводят. Это, собственно, и подтвердил украинский опыт.

При этом в процессе "перестановок" серьезно пострадали многие важные функции таможни - пост-аудит, анализ рисков, защита украинского рынка, что, наверное, было неизбежным следствием.

При этом самостоятельность таможенной службы не была помехой проведению крупных таможенных реформ (электронное декларирование, новые технологии оформления, гармонизация законодательства), которые произошли еще в 2012 году с принятием Таможенного кодекса.

Проще говоря, если есть желание проводить изменения, то это можно делать и в объединенном ведомстве, и в самостоятельных. Если же такого намерения нет, то изменения не будут проводиться независимо от организационной структуры.

Некоторые нововведения Таможенного кодекса, например, уполномоченные операторы, даже через три года продолжают оставаться "на бумаге".