Реформа госслужбы на финишной прямой

Законопроект "Про державну службу", ухвалений Верховною Радою ще в квітні, став заручником найвпливовішого фактора реформ в Україні - політичної волі.

Після того як парламент з вісімнадцятої спроби підтримав його в сесійній залі, депутати подали більш ніж 1 200 правок.

В експертів почало складатися враження, що реформу "завалять паперами".

Протягом літа профільний комітет з державного будівництва та місцевого самоврядування не міг зібрати кворум для розгляду правок та рекомендував повернутися до роботи над реформою чиновницького апарату вже восени.

Реформа, як замучений боксер, увійшла в клінч.

Нове дихання процесу забезпечила чи то випадковість, чи то непоінформованість перших осіб держави щодо позиції міжнародних партнерів і донорів.

Зараз можна чітко сказати, що базована на недостовірній інформації заява президента щодо потреби відкликати законопроект стала "позитивним чорним лебедем". Замість того, щоб зупинити роботу зацікавлених сторін, вона прискорила процес підготовки до другого читання.

Вже у листопаді проект внесуть в зал, а далі чи з вісімнадцятої, чи із сто вісімнадцятої спроби, але реформа таки отримає законодавче забезпечення.

Під час доленосного засідання 18 вересня низка учасників Нацради реформ висловилася щодо недосконалості законопроекту 2490 "Про державну службу". Зокрема, критичні зауваження висловлював тоді ще представник президента в Кабміні, а зараз заступник голови Адміністрації президента Олександр Данилюк.

Серед аргументів було озвучено неіснуючу позицію представництва Європейського союзу в Україні. Мовляв, донори вважають законопроект відверто низькопробним. Президент запропонував відкликати законопроект, хоча насправді після першого читання є лише один шлях - вносити у сесійну залу.

Тимчасом голова представицтва ЄС в Україні Ян Томбінський зазначив, що законопроект "Про державну службу" є ключовим для створення сприятливого середовища для реформ в системі державного управління. Він наголосив, що цей акт є умовою отримання Україною допомоги в розмірі 600 млн євро.

Після цього противники законопроекту перейшли до позиційної боротьби та публічної дискусії у ЗМІ. Так, Олександр Данилюк та співзасновник Bendukidze Free Market Center Володимир Федорін ще раз висловилися щодо потреби відкликати законопроект та почати роботу над новим текстом.

У своїх позиціях критики наполягали на потребі введення бізнес-підходів у системі держуправління, незважаючи на позиції опонентів, зокрема, голови Нацагенції з питань державної служби Костянтина Ващенка, який наголошує на міжнародному досвіді розділення так званих Public administration та Business administration.

"Державна система потребує стабільності. Вона має такі ризики, яких нема у бізнес-корпораціях. Передусім - часта зміна керівництва. Середня тривалість життя уряду - півтора року", - каже заступник голови Центру політико-правових реформ та експерт Реанімаційного пакету реформ Віктор Тимощук.

За його словами, це призводить до втрати керованості державою.

Саме такі критичні зміни і перетасовування колоди державної служби, які супроводжували зміни політичних еліт, починаючи з 2005 року, призвели до неспроможності державного апарату працювати стабільно та ефективно.

У 2005 році вперше були змінені 75% державних службовців першої та другої категорій: у центральних органах виконавчої влади і в місцевих державних адміністраціях. Подальші зміни на владному Олімпі щоразу призводили до змін у системі держслужби без процедур конкурсного відбору.

Опоненти також зазначали, що пропонований законопроект створює систему координат, яка може функціонувати лише в стабільних демократіях - Франції чи Великобританії. Для України ж потрібно створювати систему, виходячи з революційної доцільності швидких змін.

Ігор Коліушко, голова Центру політико-правових реформ та один із співавторів законопроекту, під час "круглого стола" в Українському кризовому медіа-центрі заочно опонував цій позиції. Він запропонував орієнтуватися не на Грузію, а на Польщу чи Латвію, які недавно провели таку реформу.

"Їх державна служба базується на тих же "китах", на яких базується наш законопроект: професіоналізм, політична нейтральність, стабільність, розмежування політичних та адміністративних посад", - зауважив він.

За його словами, стабільність - це основа бюрократичного апарату. "Іноді ми втрачаємо в темпі змін, але ми забезпечуємо стабільний хід реформ. У нас кожний міністр приходить на півтора року, формує команду, робить реформу і йде. Це постійна контрреволюція", - переконаний Коліушко.

Федорін і Данилюк постійно наголошували, що ні зараз, ні після імплементації закону про держслужбу неможливо звільнити некомпетентного чиновника.

Тимощук називає таку позицію відвертою маніпуляцією: "Це брехня. Купу людей вже звільнили з теперішнього держапарату після Революції гідності. Будь-який начальник може звільнити некомпетентного підлеглого дуже швидко".

Разом з тим, додав він, службовця слід захистити від суб'єктивних звільнень: "Чиновник мусить служити закону і суспільству, а не заглядати в рот керівнику".

Під час засідання Нацради реформ одним з критиків законопроекту був міністр економічного розвитку та торгівлі Айварас Абрамовичус.

Данилюк зазначав, що цей закон не дасть можливості міністрам-реформаторам перезапускати роботу своїх структур та робити їх більш ефективними.

Екс-голова Нацагенції з питань державної служби Денис Бродський в ефірі Громадського телебачення теж зазначив, що в нього були завищені очікування щодо закону про держслужбу.

"Цим законом ми закладемо рамку для перезапуску правил роботи держапарату, однак після його ухвалення нас чекають розробка та ухвалення підзаконних актів, проведення конкурсів на посади категорії А. Щоб відбулася реформа, нам потрібно змінити закон про Кабмін та центральні органи влади", - сказав він.

Відповідні законопроекти були презентовані у грудні 2014 року. Вони зареєстровані у Верховній Раді і чекають політичної волі.

Після чотирьох засідань профільного комітету Верховної Ради депутати розглянули кожну правку і таки рекомендували законопроект до розгляду в другому читанні. Що ж залишилося у тексті після такої копіткої роботи? Експерти та представники громадськості відстояли наріжні камені реформи.

1. Винятково конкурсний добір на всі посади державної служби.

2. Чітке розмежування державної служби та патронатних посад. Свита, яка приходить з новим керівником і звільняється разом з ним, не може бути держслужбовцем. Законопроект забезпечує чистий підхід до статусу службовця.

3. Зважена комісія з питань добору вищого корпусу державної служби. Вищих державних чиновників обиратиме комісія за принципом відбору голови Національного антикорупційного бюро.

4. Інститут держсекретарів. Фахівці міністерств, які будуть відповідальні за інституційну пам'ять відомств і набір персоналу. Вони стануть максимально незалежними від змін політичних еліт і забезпечать впровадження тих реформ, яким для імплементації потрібно більше часу, ніж триває каденція уряду.

5. Перехід на загальну пенсійну систему. Держслужбовець почне впроваджувати урядові програми, а не банально допрацьовувати до пенсії.

Інститут держсекретарів може стати одним з найважливіших елементів реформи. Він добре зарекомендував себе в Естонії, де через півроку після впровадження цих посад вдалося побачити пришвидшення загального темпу реформ.

Політикам та представникам Кабміну вдалося відвоювати дві позиції, каже менеджер профільної групи РПР Микола Виговський.

"У законі не вдалося прописати повної деполітизації держслужби. Членство в партіях заборонено лише службовцям категорії А. Службовцям категорії Б і В заборонено бути членами керівних органів партій", - говорить він.

Це залишає передумови для використання адмінресурсу політичними елітами.

Також у законопроекті не вдалося прописати прозорий шлях підвищення зарплати службовців. Представники Кабміну робили все, щоб це питання залишилося у віданні уряду, і щоб кожен керівник міг на свій розсуд направляти зекономлені під час оптимізації кошти у фонд премій, а не посадових окладів.

Законопроект чекає перших післявиборчих сесійних тижнів. Разом з тим, зараз, як і раніше, нема жодного політика першого ешелону, який би очолив цю реформу.

Критика в процесі імплементації буде, адже корумпованій системі держслужби доведеться змінитися під тиском законодавчих норм та під примусом міжнародних кредиторів. Профільні експерти зважають на таку реакцію, але не бояться її.

"Чиновницький Майдан можливий, але він не страшний. Держслужбовців 300 тис, а нас, громадян, які із своїх податків платять їм зарплату, в сто разів більше. Важливо, щоб цієї реформи вимагало не лише громадянське суспільство, а й представники політичних еліт", - говорить Бродський.

Андрій Андрушків, менеджер з комунікації Реанімаційного пакету реформ