Почему не работает дерегуляция. История вопроса

Розвиток малого та середнього бізнесу - МСБ - вважають своїм пріоритетом уряди всіх розвинених країн.

Головний мотив - сектор відіграє важливу роль "колиски підприємництва" та посилює конкуренцію роботодавців на ринку праці.

Малі підприємства дозволяють створити ефективні робочі місця без значних інвестицій, навіть попри несприятливий інвестиційний клімат.

В той час, коли великих інвесторів стримує ризик, поганий захист прав власності, а іноземних - ще й неможливість працювати за звичними для них стандартами, малий бізнес проростає як трава крізь асфальт, даючи роботу мільйонам співгромадян і створюючи маленькі побутові зручності для решти.

Саме малий бізнес є найбільш гнучкою частиною економіки. З одного боку, він забезпечує левову частку докорінних інновацій, а з другого - стійкість до криз та різких змін кон'юнктури.

Хоча кожне окреме мале підприємство може бути менш фінансово стійким, ніж велике, але за рахунок динаміки та гнучкості весь сектор є "якорем" економіки.

У пострадянських країнах малий бізнес додатково відіграє ще й важливу роль "школи капіталізму", через яку самі підприємці та їх оточення на власному досвіді переконуються у перевагах ринкової економіки.

Інструментами реалізації цих пріоритетів виступають дерегуляція, податкові пільги та фінансування - пряме або співучасть через банківські гарантії, часткову компенсацію відсоткових ставок. Втім, пільги, особливо в умовах України, не можуть відігравати великої та одночасно позитивної ролі.

По-перше, вони потребують прямих бюджетних видатків або передбачають недоотримання податкових надходжень.

Це означає, що від цього страждають інші платники податків. Тим більше, в умовах високого соціального навантаження, кричущої потреби у модернізації інфраструктури, а також хронічного дефіциту бюджету, характерного для України, використання таких інструментів є обмеженим економічно.

По-друге, будь-які преференції створюють можливості для зловживань: корупції, мінімізації податків та викривлення чесної конкуренції.

Це актуально всюди, особливо в Україні, де держава має надто низьку якість врядування, а суспільство надто толерантно ставиться до таких зловживань. Відтак, застосування преференцій наразі приносить більше шкоди, ніж користі.

Єдине, що може зробити держава для малого бізнесу, - це не заважати. Тобто принаймні усунути адміністративні та регуляторні бар'єри для започаткування та розвитку підприємств. Саме це мається на увазі під дерегуляцією.

Зазвичай вона зводиться до спрощення процедур та усунення зайвих вимог на законодавчому рівні. Зокрема, так працює "регуляторна гільйотина", яку успішно застосовують багато країн світу.

Бюрократія та популістські політики часто чинять опір дерегуляції під гаслами захисту суспільних інтересів та інтересів споживачів від стихії ринку. В результаті, досягається компроміс, який більш-менш точно відображає суспільну думку. При цьому уряд, зацікавлений у розвитку МСБ, виступає на стороні підприємців.

В Україні дерегуляція добре спрацювала наприкінці 1990-х років. Тоді вона спричинила стрімке збільшення сектора МСБ.

Натомість нібито аналогічна політика, проголошена у 2010 році президентом Віктором Януковичем, не тільки не збільшила кількість суб'єктів малого бізнесу, але й супроводжувалася різким скороченням цих та інших показників.

У чому ж справа? Чому не спрацювали законодавчі "покращення"?

Проведене "CASE Україна" дослідження шукало відповіді на ці запитання у самих підприємців та їх представників - посадових осіб бізнес-асоціацій. Звичайно, без кількісного дослідження робити остаточні висновки складно, але й отримані результати дозволяють сформулювати низку важливих тез.

Малий та середній бізнес в Україні почав легально розвиватися ще з часів "перебудови", після того як в СРСР дозволили індивідуальну трудову діяльність. Органи влади, які надавали дозвіл на відкриття кожного підприємства, штучно обмежували розвиток підприємництва.

Після остаточного розпаду СРСР ці перешкоди формально було знято, але відкриття підприємств ще кілька років залишалося проблематичним. На той час головними проблемами для розвитку бізнесу були інфляція та рекет. Державний апарат був дезорганізований та не чинив особливих перешкод підприємництву.

Середина 1990-х років характеризувалася стабілізацією макроекономічного середовища та нереформованістю державного управління.

Державні службовці, які виконували дозвільні та контрольні функції, відкрили для себе корупційні можливості, які створювала наявність обтяжливих регуляцій, багато з яких залишилися рудиментом радянських часів.

Водночас, в системі управління, побудованій за радянськими традиціями, без належного розподілу повноважень між гілками влади, корумповані чиновники зберігали можливість впливати на розробку нормативних актів, а то й видавали їх.

У них була зацікавленість та можливості погіршувати діловий клімат, і вони цим широко користувалися. В результаті, за короткий час Україна стала однією з найбільш регульованих економік світу. Відповідно, розвиток малого бізнесу уповільнився - попри величезний ринковий потенціал і надлишок робочої сили.

Від 1990-х років у корумпованих чиновників була зацікавленість та можливості погіршувати діловий клімат, і вони цим широко користувалися.

Відповіддю на це стала проголошена президентом Леонідом Кучмою політика дерегуляції. Хоча його головні інтереси були пов'язані з великими бізнес-групами, соціальна нестабільність становила реальну загрозу для влади.

Малий бізнес був у цьому сенсі ключовою ланкою. З одного боку, він абсорбував робочу силу, вивільнену в результаті реструктуризації решти економіки, а з другого - забезпечував населення дешевими товарами та послугами, підвищуючи купівельну спроможність тодішніх мізерних доходів.

Водночас, корупційні доходи, які збирали державні службовці на низовому рівні, не доходили до верхів, отже, не становили цінності для останніх. Тому Кучма наважився пожертвувати політичною підтримкою частини низової бюрократії на користь більш чисельного та важливого для нього прошарку підприємців.

Додатковим важливим фактором був тиск міжнародних фінансових організацій, передусім, Світового банку, які розуміли необхідність реформ і мали великий вплив на уряд, якому бракувало грошей на фінансування дефіциту бюджету.

До того ж, урядовці тих часів, які все ще почували себе не дуже впевнено в умовах ринкової економіки, часто самі охоче прислухалися до порад.

Зокрема, велику роль у розгортанні політики дерегуляції МСБ зіграло проведене у 1996 році Міжнародною фінансовою корпорацією - МФК - перше опитування підприємців на предмет перешкод для ведення бізнесу.

Воно виявило не тільки катастрофічний стан справ, але й вказало на конкретні місця: оподаткування, реєстрацію, нестабільність законодавства, перевірки.

Ця політика зустріла великий опір у державних структурах, які відповідали за дозвільну практику та регуляцію підприємництва. Зокрема, замість скасованих ліцензій з'являлися обов'язкові сертифікації. Доручення президента не виконувалися, на місці усунутих бар'єрів для підприємництва зростали нові.

Зрештою, дерегуляція досягла успіху, темпи зростання МСБ значно прискорилися. Цього було досягнуто за рахунок двох кардинальних змін: запровадження спрощеної системи оподаткування для малого бізнесу та фізичних осіб-підприємців, а також створення Держкомітету з розвитку підприємництва - ДКРП.

Спрощена система унеможливила тиск на малий бізнес з боку податківців, позбавила фізичних осіб-підприємців - ФОП - необхідності вести облік та звітність і при цьому збільшила надходження до бюджету.

Вона створювалася не як пільговий режим. Передбачені ставки єдиного податку багаторазово перевищували надходження до бюджету від цієї категорії платників.

Максимальна ставка - 200 грн на місяць - перевищувала середню зарплату. Відповідно, відрахування до Пенсійного фонду, які були у ній враховані, перевищували такі для середнього працюючого.

Однак, незважаючи на формальне збільшення податкового тиску, за перші півроку роботи системи надходження від підприємців-фізосіб зросли вшестеро! Бізнес охоче сприйняв нову систему.

ДКРП був утворений якості "бізнес-омбудсмен", який повинен був на системному рівні створити стримування та противаги намаганням інших державних структур невиправдано розширити регулювання та обмеження для бізнесу.

Він отримав право вето на будь-які проекти нормативних актів органів виконавчої влади та був підпорядкований безпосередньо прем'єр-міністру. Це зробило його ефективним інструментом для перешкоджання описаній вище тенденції до розширення обмежень і на деякий час уповільнило цей процес.

В результаті, розпочалося бурхливе зростання кількості малих підприємств: з 1996 року по 1999 рік вона подвоїлася.

З 2000 року МСБ розвивався на тлі зростання економіки, яке супроводжувалося швидким зростанням вартості робочої сили. Цей фактор зазвичай уповільнює розвиток малого бізнесу як більш працемісткого порівняно з великим.

Більше того, у 2006-2008 роках в Україні відчувався певний дефіцит робочої сили. Відтак, не можна сказати, що у МСБ йшли вимушено. Такі умови мали б підвищити ефективність малого підприємництва та зробити його більш життєздатним.

Водночас, спостерігалася і протилежна тенденція, яка була спричинена поступовим знеціненням ставок єдиного податку. Оскільки вони не індексувалися ні із зростанням середніх зарплат, ні з інфляцією, спрощене оподаткування зрештою, на жаль, перетворилося на пільгу.

У середині 2004 року максимальна ставка єдиного податку становила вже тільки третину від середньої зарплати, а за рік потому - чверть.

Відповідно, частина великих підприємств стала зловживати спрощеною системою для зменшення податкових платежів. Водночас, самі підприємці таке фактичне полегшення податкового тиску відчували далеко не завжди, оскільки воно було перекрите подорожчанням оренди та збільшенням неформальних платежів.

Попри поступове фактичне зменшення податкового навантаження, темпи зростання чисельності малого бізнесу також поступово знижувалися. Скоріше за все, це було пов'язано з двома факторами.

По-перше, вичерпувався ресурс підприємливих людей, які погоджувалися вести бізнес в умовах України з майже невідворотною необхідністю вступати у корупційні стосунки та брати на себе велику кількість бюрократичної роботи.

По-друге, конкуренція у секторах, де можна було застосовувати спрощену систему, зросла до такої межі, що абсолютна більшість підприємців, особливо базарні торговці, могла заробити тільки на рівні середньої зарплати.

Зростання бізнесу було пов'язане з необхідністю переходу на загальну систему оподаткування, яка залишилася такою ж обтяжливою з точки зору паперової роботи, можливостей для адміністративного тиску та загальної величини податків. До того ж, із знеціненням ставки єдиного податку ця прірва тільки поглиблювалася.

Регуляторний клімат для малого бізнесу також поступово погіршувався. Цьому не завадило навіть прийняття чи не найкращих у Європі законів про державну регуляторну політику та дозвільну систему - їх виконавці здебільшого ігнорували.

Роль ДКРП вихолощувалася, і його підпорядкували Мінекономіки. Як показала практика, велике значення має фактор особистості керівника цієї структури.

В результаті, корумповані державні службовці знайшли багато способів обкласти поборами малий бізнес або розчистити ринкові ніші для близьких до влади підприємств. Зокрема, місцеві органи влади всупереч закону масово вимагають дозволи, не передбачені законодавством.

Часто умовою отримання дозволу висувається купівля обладнання чи послуг окремої фірми.

Не допомогла навіть запроваджена за ініціативи президента Віктора Ющенка процедура "регуляторної гільйотини", яку було запроваджено з порушенням базових принципів таких заходів, а потім і успішно вихолощено.

Додатковим фактором, особливо для роздрібної торгівлі, стало зростання великих магазинів. Це природний і загалом позитивний процес.

Проте, як і в інших випадках, коли нові технології підвищують продуктивність праці, він пов'язаний з болісним згортанням застарілих підприємств і вивільненням робітників.

Криза 2008 року вдарила і по малому бізнесу. Скоротився попит, виникли труднощі з фінансуванням.

Додалася спроба фактично підвищити податки через введення додаткового платежу до ПФ. Різке збільшення податкового навантаження було особливо недоречним у поєднанні з кризовими явищами.

На щастя, уряд тоді відступив і навіть почав нову хвилю дерегуляції. Так, був запроваджений принцип "мовчазної згоди" при отриманні дозвільних документів.

Прийшовши до влади, президент Віктор Янукович проголосив масштабну програму реформ. Зокрема, вона передбачала поліпшення умов для МСБ. Водночас, програма містила хибну мету - "скорочення сфери застосування спрощеної системи оподаткування" замість її реформування.

Протягом 2010 року було чимало зроблено для спрощення певних аспектів підприємницької діяльності. Зокрема, зменшилася кількість ліцензій та дозволів, спростилася реєстрація та ліквідація підприємств, скоротилася кількість податків.

Також було запроваджено Єдиний соціальний внесок - ЄСВ. Він зменшив кількість платежів до бюджету для суб'єктів підприємництва з найманими працівниками. За даними Світового банку, рейтинг України Doing Business зріс тоді на 15 позицій.

Попри це наслідки даної політики виявилися зовсім іншими, ніж у 1997-1999 роках. За даними Держстату, за 2010-2011 роки чисельність малих підприємств та зайнятість у цьому секторі вперше за роки існування України скоротилася.

Це можна було б розглядати як природне подовження тенденції до зменшення темпів приросту, якби не масштаби цього падіння. Кількість суб'єктів малого бізнесу - малих підприємств та фізосіб-підприємців - зменшилася майже вдвічі.

Іноді це намагаються пов'язати із спрощенням процедури припинення діяльності та зменшенням числа фіктивних фірм, які було утворено для мінімізації податків великих компаній. Однак такий аргумент не витримує критики, адже кількість зайнятих теж катастрофічно скоротилася - з 6,5 млн до 4,4 млн осіб.

Втрачено більше 2 млн робочих місць. Для порівняння: вся промисловість у 2011 році давала роботу трьом мільйонам людей.

Далі буде