Скрининг инвестиций: пять критических выводов

Верховная Рада зарегистрировала законопроект "О скрининге прямых иностранных инвестиций", а через несколько дней ОЭСР опубликовала Индекс регуляторной ограничительности ПИИ за 2024 год – глобальный бенчмарк, измеряющий законодательные барьеры в 104 экономиках мира. Сравнение обоих документов позволяет понять позиции предложенной отечественной модели в глобальном контексте.

Пороговые показатели

Вопреки возможным ожиданиям предложенные пороговые показатели – 25% и 50% (ст. 9) – располагают Украину среди более либеральных режимов в Центральной и Восточной Европе. Большинство членов ЕС, которые ввели скрининг после 2020 года, выбрали более низкие пороги: Венгрия – 5%, Чехия, Болгария, Словакия и Дания – 10%, Польша – 20%. Только Норвегия использует более высокий порог – 33%.

Для добросовестных инвесторов из демократических государств такие пороги означают, что даже довольно значительные транзакции можно закрывать без скрининга – в отличие от большинства стран - соседей. Потенциальная оценка Украины в рейтинге ОЭСР – между 0,137 и 0,157 (по сравнению с нынешними 0,117).

Регламент ЕС 2019/452

Пояснительная записка ссылается на регламент 2019/452, принятый 19 марта 2019 года. Он создал первый евросоюзовский механизм координации скрининга, установив минимальные стандарты: прозрачность, недискриминация, защита конфиденциальной информации, четкие сроки, возможность административного обжалования.

Влияние было значительным. В 2017 году только 41% государств ЕС имели механизмы скрининга, сейчас их имеют 89% – рост на 118%. 54% режимов приняты после 2019 года.

Хотя обязательный скрининг пока не является требованием права Евросоюза, его принятие согласуется с практическими ожиданиями наших партнеров. ЕС предложил сделать скрининг обязательным в рамках обновления регламента, поэтому его внедрение сейчас выгодно позиционирует Украину в контексте будущей интеграции.

Институциональный дизайн

Законопроект определяет Министерство экономики органом принятия решений (ст. 5). При нем создается коллегиальный консультативно-совещательный орган: Комиссия по вопросам оценки влияния прямых иностранных инвестиций (ст. 6, ч. 1), в состав которой входят представители СБУ, СВР, МИД и секторальных органов.

Данные ОЭСР свидетельствуют, что модель под руководством Минэкономики используют 65% стран со скринингом, включая Словакию, Германию и Францию.

Привлечение служб безопасности – также устоявшаяся практика. В США в CFIUS входят Министерство обороны и Министерство внутренней безопасности; в Германии BMWK координирует свою работу с военной разведкой; британское управление работает с MI5 и MI6; польский механизм активно привлекает ABW и AW.

Эффективные механизмы демонстрируют схожие показатели независимо от институционального дизайна: CFIUS одобряет большинство сделок, блокируя лишь 4%; в масштабах ЕС 70% сделок одобряются безусловно, 23% – с условиями, блокируется лишь 1%.

Для Украины, единственного европейского государства, внедряющего скрининг во время войны, привлечение органов безопасности оправдано. Настоящее беспокойство должен вызывать не состав комиссии, а то, достигнет ли она эффективности уровня CFIUS.

90 дней на согласование

Пояснительная записка характеризует 90-дневный срок как "типичный". Данные ОЭСР показывают различные подходы: Дания – 45 дней, Чехия – 90 дней, Польша – до 150 дней, Румыния – до 225 дней. Предложенные 90 дней размещают Украину в умеренном диапазоне, если рассматривать исключительно скрининг ПИИ.

Для сделок, которые не только подпадают под режим ПИИ-скрининга, но и требуют одобрения национальным конкурентным ведомством, проект предусматривает последовательную процедуру согласования. Предусмотренные проектом изменения в закон "О защите экономической конкуренции" устанавливают, что разрешение на концентрацию не может быть предоставлено без предварительного решения о согласовании прямых иностранных инвестиций.

Это означает, что иностранный инвестор сначала проходит 90-дневный скрининг в Минэкономики и только после получения положительного решения может обращаться в АМКУ, где рассмотрение занимает еще 30-60 дней. Поэтому для транзакций, требующих обоих одобрений, процесс может растянуться на четыре-пять месяцев.

Последовательный подход отличается от практики большинства стран ЕС. В Германии, Франции, Польше, Испании, Италии, Австрии, Нидерландах, Чехии, Румынии инвестор может одновременно подавать документы в орган скрининга и национальное конкурентное ведомство. Процессы идут параллельно, что сокращает общее время ожидания.

В Германии BMWK проводит инвестиционную проверку, а Bundeskartellamt (Federal Cartel Office) – антимонопольную. Эти два процесса не блокируют друг друга.

Последовательный подход может быть оправдан приоритетностью составляющей безопасности и желанием избежать ситуации, когда АМКУ одобряет концентрацию до завершения оценки рисков безопасности, он создает неопределенность для инвесторов, продлевает сроки рассмотрения и отходит от стандартов процессуальной эффективности ЕС.

Валютный контроль

Не умаляя значимость скрининга ПИИ в будущем, введенные в условиях военного положения регуляторные ограничения более существенно сдерживают инвестиции. Речь идет об ограничении репатриации дивидендов прибылью, полученной после 2023 года, и блокировании переводов выручки от продажи активов в Украине за границу.

Эти ограничения фундаментально влияют на ликвидность, поскольку инвесторы лишены возможности репатриировать свой капитал. Из-за этих ограничений 64-75% ПИИ Украины состоят из такой "реинвестированной" прибыли. По данным Нацбанка, в 2023 году этот показатель составлял 75%, в ноябре 2024 года – 64%.

Обнародованная в феврале 2025 года оценка Всемирного банка (4th Rapid Damage and Needs Assessment) определяла потребности восстановления Украины в течение следующего десятилетия 524 млрд долл. Согласно отчету МФК Private Sector Opportunities for a Green and Resilient Reconstruction in Ukraine (октябрь 2023 года), частные инвестиции могут покрыть около трети общих расходов на восстановление.

Это будет возможно, если Украина ускорит реформы, решит секторальные потребности и углубит интеграцию с ЕС. В противном случае финансирование частного сектора покроет лишь 18% потребностей восстановления. В любом из этих сценариев перспектива доступа к частным инвестициям зависит от либерализации валютного контроля.

Введение скрининга ПИИ, когда значительная часть иностранного капитала остается заблокированной, может показаться противоречивой идеей. Между тем существование механизма скрининга обеспечивает формальную рамку, которая понадобится Украине для управления рисками безопасности после смягчения валютного контроля.

Без него выбор становится бинарным: либо поддерживать жесткий валютный контроль, либо либерализовать его без ведомственного влияния на риски безопасности. Ни одна из этих опций не дает устойчивого результата для государства и приемлемых правил игры для инвесторов.

Выводы

Данные ОЭСР свидетельствуют, что подход законопроекта – общемировой тренд. Важно, внедрит ли Украина его с прозрачностью, пропорциональностью и процессуальной справедливостью. Дьявол кроется в деталях, которые могут появиться между первым и вторым чтениями, и, наконец, в практике и операционной культуре комиссии, когда механизм заработает. Мои три основных наблюдения относительно предложенной модели.

Во-первых, согласно евросоюзовским стандартам, предложенный режим умеренно ограничительный. Он менее строг в отношении пороговых показателей, чем в большинстве стран ЕС, одобривших скрининг после 2020 года. Процедурные сроки – в разумном диапазоне. Критические аргументы относительно негативного влияния на инвестиционный климат не подтверждаются международными данными, поскольку режимы скрининга ПИИ во всем мире достигают показателей одобрения более 90% сделок.

Во-вторых, ссылки пояснительной записки на международную практику в целом правильные, в частности относительно волны введения скрининга ПИИ в ЕС после 2019 года. Однако они преувеличивают процедурное сходство и преуменьшают акцент, который законопроект делает на составляющей безопасности и на применении последовательного процесса одобрения сделок сначала комиссией и только потом – АМКУ.

В-третьих, на этапе внедрения ведомственная эффективность будет иметь большее значение, чем качество законодательства. Международная практика показывает, что эффективные модели скрининга обеспечивают высокую долю одобренных соглашений благодаря риск-ориентированному таргетированию, приоритету компромиссного урегулирования над запретом, эффективной обработке данных, прозрачным критериям и адекватному ресурсному обеспечению.

Вызов для Украины – построить ведомственную способность и операционную культуру.