Первое решение ЕСПЧ по украинским санкциям. Крах системы или стимул для изменений?
Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) вынес резонансное решение по делу "ООО М.С.Л. против Украины", которым установил нарушение Конвенции о защите прав человека.
Кроме того, ЕСПЧ впервые пришел к выводу о системных проблемах украинской санкционной системы, в частности отсутствие надлежащего судебного контроля за санкционными решениями власти и обоснования причин наложения санкций, даже в условиях войны и под лозунгом национальной безопасности.
Украина имеет шанс воспринять их как стимул к совершенствованию, чтобы ее санкционная политика стала эффективной и соответствовала европейским стандартам.
Кейс ООО М.С.Л.
В сентябре 2015 года Совет национальной безопасности и обороны (СНБО) принял решение о санкциях, в частности против ООО "М.С.Л." – украинского оператора государственных лотерей, который в то время был крупнейшим плательщиком военного сбора.
Для всех включенных в список лиц основания были идентичными и формальными: ссылка только на п. 1 ч. 1 ст. 3 закона "О санкциях". Конкретных фактов или индивидуального обоснования не было. Санкции включали блокирование активов, ограничение валютных операций и приостановление финансовых обязательств, что фактически парализовало бизнес.
Компания обжаловала эти решения в украинских судах, однако Верховный Суд ограничился проверкой их формального соответствия закону, отказавшись оценивать фактические основания или обоснованность обвинений.
Сейчас ООО "М.С.Л." уже не находится под санкциями. Это решение будет иметь долговременные последствия для многих подсанкционных лиц и украинской санкционной политики в целом.
На что указал ЕСПЧ
Европейский суд признал, что введение санкций составляло вмешательство в право собственности заявителя, но такое вмешательство не соответствовало требованиям "законности" в понимании ст. 1 Протокола 1 Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ). Суд подчеркнул два ключевых аспекта.
Первый – отсутствие индивидуализированного обоснования.
Решения СНБО и указы президента не содержали обоснования, адресованного конкретной компании. Вместо этого они механически копировали текст закона без объяснения, почему именно эта компания создает угрозу национальной безопасности. ЕСПЧ подчеркнул необходимость понимания подсанкционным лицом причины применения санкций и возможность подготовить свои правовые аргументы.
В законодательстве ЕС установлен аналогичный стандарт. В соответствии со ст. 296 Договора о функционировании Европейского Союза, институты ЕС обязаны предоставлять четкое и достаточное обоснование при включении лиц или юридических лиц в санкционные списки. Даже в национальных списках государств-членов ЕС есть специальная колонка с кратким описанием причин включения в список.
Партнеры называют такую информацию по-разному, например в Регламенте ЕС это "причина", в национальном санкционном списке Польши – "обоснование", а в Чехии – "описание противоправного поведения". Украина этого до сих пор не сделала.
Второй аспект – отсутствие эффективного судебного контроля.
ЕСПЧ пришел к выводу, что не было осуществлено никакой содержательной судебной оценки решений о введении санкций. Верховный Суд ограничился исключительно проверкой соблюдения процедурных требований, указанных в профильном законе. При этом ссылался на отсутствие полномочий на анализ и оценку угроз национальной безопасности.
Европейский суд указал, что такой подход неприемлем, поскольку лишил заявителя "разумной возможности эффективно обжаловать" решение. Даже в делах, связанных с национальной безопасностью, власть не может действовать без контроля независимого суда.
Это подтверждает и практика Суда Справедливости ЕС по делу T-619/15. Суд ЕС отметил, что судебный пересмотр санкций должен включать проверку фактов и доказательств, на которых основано решение. Судебный надзор не может ограничиваться формальной проверкой, а должен проверять, фактически ли обоснованы выводы об угрозе национальной безопасности.
Более того, позиция Верховного Суда за эти годы не изменилась. В 2024 году Большая Палата по делу №800/162/16 пришла к выводу, что полномочия суда по оценке оснований применения санкций ограничены, фактически сузив судебный контроль только до проверки соблюдения процедуры применения санкций. Такой подход противоречит как практике ЕСПЧ, так и подходам Суда ЕС, поэтому как можно быстрее должен быть изменен.
Значение решения и последствия
Решение имеет системное влияние. Оно фактически ставит под сомнение действующую практику применения санкций в Украине, где решения СНБО часто принимаются без индивидуализированного обоснования, а судебный контроль является формальным.
Это решение является прецедентом, который позволяет использовать указанные недостатки правовой процедуры для обжалования санкционных решений другими подсанкционными лицами. Впрочем, это решение ЕСПЧ не означает, что все санкции, примененные к почти 20 тысячам физических и юридических лиц, являются автоматически незаконными или подлежат отмене.
В соответствии с Кодексом административного судопроизводства, установление ЕСПЧ нарушения международных обязательств Украины может быть основанием для пересмотра национального судебного решения по исключительным обстоятельствам.
Таким образом, перед Украиной стоит срочная необходимость реформировать санкционный механизм в соответствии с европейскими стандартами. Война не может и в дальнейшем служить оправданием, поскольку ЕСПЧ подчеркнул, что даже в таких условиях государство должно обеспечивать законность, прозрачность и подконтрольность своих действий.
Какой выход
ЕСПЧ констатировал нарушение прав. Теперь Украине необходимо быстро исправить эти недостатки санкционной процедуры, приняв соответствующие законодательные изменения и гармонизировать санкционную систему со стандартами ЕС.
Стоит отметить, что необходимый инструмент уже имеется. Законопроект №12406 о криминализации нарушения и обхода санкций сейчас готовится к голосованию во втором чтении. Он предусматривает ряд изменений в закон "О санкциях". Это открывает возможность в одном пакете внести точечные правки, предусмотрев более детальное регулирование на подзаконном уровне.
Общественность призывает доработать законопроект, поэтому именно сейчас можно одновременно реализовать и потребность в исправлении указанных в решении ЕСПЧ недостатков.
Для этого необходимо:
- Ввести процедуру обжалования решения о применении санкций в административном порядке, с определением соответствующего уполномоченного органа. Детальный порядок подачи и рассмотрения таких жалоб можно урегулировать на подзаконном уровне.
- Пересмотреть подходы Верховного Суда относительно границ судебного контроля за обоснованностью включения лиц в санкционные списки, обеспечив полный судебный контроль по существу фактических обстоятельств, положенных в основу применения санкций против конкретного лица.
- Указывать в приложениях к санкционным решениям, а также в Государственном реестре санкций конкретные причины включения лица в список. Они не обязательно должны описывать все факты, которые обосновывают применение к лицу санкций, а только важнейшие основания такого решения. Кроме того, необходимо ввести практику ЕС по уведомлению лица о применении в отношении него санкций с указанием на право подать замечания и требовать пересмотра решения, обжаловать решение, получить разрешение и тому подобное.
- Отдельно стоит подчеркнуть критический пробел в санкционном механизме, который, в случае введения уголовной ответственности за нарушение санкций, может превратиться в основу для новых решений ЕСПЧ не в пользу Украины. Речь идет об отсутствии механизма разрешений (лицензий) на совершение действий, запрещенных санкциями, необходимого для защиты базовых прав лиц и предотвращения злоупотреблений.
Кроме того, его создание является прямым требованием ЕС в рамках скрининга законодательства и применяется всеми странами санкционной коалиции. Без него новый закон останется уязвимым перед потенциальными исками в ЕСПЧ.
Итак, перед украинской властью открывается реальная возможность не только криминализировать нарушение санкций, но и устранить десятилетние пробелы в национальной санкционной системе. Это позволит не только укрепить механизм защиты национальной безопасности, но и обезопасить государство от сотен потенциальных исков в ЕСПЧ, массовой отмены санкций и репутационных потерь, угрожающих Украине как государству, которое годами применяло этот инструмент без достаточных процедурных гарантий.