Украине нужна вторая волна реформы управления публичными инвестициями

Реформа управления публичными инвестициями (ПУИ) стала одной из важнейших попыток государства выстроить системный подход к использованию бюджетных ресурсов. Она заложила логику стратегического планирования, создала нормативную и цифровую рамку для отбора и приоритизации проектов, ввела единую методологию анализа и оценки эффективности.

По сути, Украина впервые получила институциональную основу, которая позволяет отходить от ситуативного финансирования к прогнозируемому, согласованному и прозрачному управлению инвестиционным портфелем государства.

Однако любая система, которая охватывает только начало процесса, рано или поздно сталкивается с собственными пределами. ПИМ сегодня обеспечивает преимущественно фазу планирования – аналитику, подготовку, оценку, отбор. Это, безусловно, фундаментальная часть, но она составляет не более 10% от всего жизненного цикла публичных инвестиционных проектов.

Остальные 90% – реализация, закупки, управление контрактами, технический надзор, контроль выполнения, мониторинг и постпроектная оценка – остаются за пределами реформы. И именно там сосредоточены наибольшие риски неэффективности, задержек, перерасхода и потери доверия.

Сегодня, когда механизмы приоритизации проектов постепенно становятся понятными, страна подходит к новому этапу: реализации. Собственно здесь и начинаются те вызовы, которые не решает ни одно нормативное постановление.

Вопрос не в том, что финансировать, а в том, как это сделать качественно, своевременно и ответственно. Ведь выбор приоритета – это лишь отправная точка. Дальнейшее – значительно сложнее: проведение тендеров, подготовка контрактов, управление изменениями, контроль выполнения, реагирование на задержки, проверка фактического эффекта после завершения.

В рамках реформы создана система DREAM, которая обеспечивает прозрачность на этапе подачи проектов, но пока не охватывает ни фазы закупок, ни тем более выполнения. На практике это означает, что государство и доноры видят, какие проекты планируются, но не имеют полной картины того, как они реализуются.

Отсутствие интеграции между DREAM, Prozorro, закупочными площадками международных финансовых организаций (МФО), Единой государственной электронной системой в сфере строительства и системами финансовой отчетности приводит к фрагментации информации. В результате на этапе реализации исчезает тот уровень контроля, который на этапе планирования выглядит почти безупречно.

Современные международные подходы – от ЕС до OECD – трактуют управление публичными инвестициями как полный цикл, охватывающий восемь последовательных фаз: от идентификации идеи до эксплуатации объекта и анализа эффективности после завершения.

Украина на этом пути пока прошла только первую. Отсутствие единых стандартов реализации – это не технический пробел, а системная проблема. Каждая община или ведомство решает ее по своему усмотрению: кто-то пользуется международными контрактными моделями FIDIC, кто-то – собственными шаблонами, а некоторые – минимально адаптированными государственными образцами строительных договоров. Это создает неравенство, уменьшает конкуренцию и доступ к рынку, порождает правовую неопределенность и пространство для неэффективности.

Без единых современных типовых форм контрактов, правил управления изменениями, механизмов контроля за выполнением и стандартизированных процедур послепроектного анализа система ПИМ фактически останавливается на полпути.

Прозрачное планирование теряет смысл, если реализация остается "закрытой комнатой", где каждый участник действует по собственным правилам. В такой ситуации инвестиционный процесс теряет предсказуемость, а главное – не создает базы для обучения и совершенствования политики на основе результатов.

Отсутствие четкой системы управления полным инвестиционным циклом имеет не только управленческие, но и вполне ощутимые экономические последствия. По оценкам экспертов We Build Ukraine, неэффективное планирование, задержки в тендерах и несогласованность между различными этапами реализации приводят к потерям в размере от 15% до 30% от общей стоимости проектов. С каждой гривны публичных инвестиций государство фактически теряет до трети потенциальной ценности.

Для бизнеса такая несогласованность также создает риски – от невозможности прогнозировать сроки выполнения контрактов до замораживания оборотных средств из-за несвоевременного утверждения изменений в проектах или финансировании. В некоторых случаях это приводит к разрыву договорных обязательств, судебным спорам и фактическому уничтожению деловой репутации подрядчиков. Поэтому отсутствие единой модели управления проектным циклом – это не просто технический недостаток, а системный фактор экономической неэффективности, который ежегодно стоит государству миллиарды гривен, а бизнесу – время, ресурсы и доверие к партнерству с государством.

Решение этой проблемы требует не очередного постановления, а институциональной второй волны реформы. Если первая волна создала архитектуру правил, вторая должна сформировать механизмы, обеспечивающие их выполнение. Речь идет о развитии профессиональной инфраструктуры управления проектами – офисов управления инвестициями на центральном, региональном и местном уровнях.

Такие структуры должны стать центрами компетенций, которые сопровождают проекты от подготовки до ввода в эксплуатацию, обеспечивают контроль за сроками, бюджетом, качеством и отчетностью. Без них система останется декларативной.

Не менее важной задачей является интеграция цифровых инструментов. DREAM, Prozorro, Единый реестр строительной деятельности, закупочные площадки МФО, системы финансового мониторинга и государственного аудита должны быть объединены в единую логику данных. Это позволит отслеживать каждый проект – от момента идеи до фактического завершения – и публично видеть, сколько времени, ресурсов и решений понадобилось, чтобы достичь результата. Без этого прозрачность останется фрагментарной, а контроль – постфактумным.

Реформа ПИМ уже доказала, что государство способно переходить от политических решений к аналитическим. Следующий шаг – превратить этот подход в управленческий цикл, который завершается результатом, а не просто распределением средств. Потому что эффективность публичных инвестиций определяется не количеством утвержденных планов, а качеством реализованных проектов.

Публичные инвестиции – это не только бюджетные строки, а материализованная политика развития: больница, которая реально работает; дорога, по которой безопасно проехать; энергетический объект, генерирующий устойчивость общества.

ПИМ дала стране важный инструмент – логику планирования. Теперь нужно добавить к ней логику управления. Только тогда мы сможем говорить не о реформе на бумаге, а о полноценной системе, где каждый проект – это не риск, а инвестиция в развитие государства.