Конец "инвестиционным" и "туалетным" схемам

Почти ежедневно правоохранители сообщают о разоблачении сделок с государственными и коммунальными землями. Чаще всего речь идет о застройке участков, фактически полученных под застройку без приобретения таких земель или их аренды, или с ними, только вне земельных торгов – в тени, с колоссальными потерями для бюджетов.

Зарегистрированные законопроекты №14038 и №14039 имеют целью ликвидировать самые распространенные криминальные схемы: "инвестиционные договоры" и "туалетные" схемы.

Схема "инвестиционных договоров"

Государственные и коммунальные предприятия, учреждения и организации, имеющие земли в постоянном пользовании, заключают с частными застройщиками соглашения, предусматривающие предоставление застройщику участка для строительства в обмен на получение предприятием, учреждением, организацией квадратных метров в построенном объекте.

Это выглядит приемлемо, потому что во многих случаях государство или община нуждаются в жилье для удовлетворения социальных потребностей тех или иных слоев населения. На самом деле такие соглашения прикрывают взятки руководству этих организаций.

Зачем идти на земельные торги, тратить втрое больше средств на приобретение земли, если можно дать тем, кто принимает решение, несколько квартир и получить участок любой площади под застройку без конкурентов? К сожалению, наше законодательство допускает такой сценарий. Конечно, если в дело не вмешаются детективы НАБУ.

По Земельному кодексу, государственные и коммунальные предприятия, учреждения и организации как землепользователи имеют право сооружать на соответствующих участках здания и сооружения, если иное не предусмотрено законом или договором.

Кодекс не ограничивает такое право землепользователя, кроме требований, связанных с целевым назначением земельного участка, изменение которого осуществляется по решению соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.

Поэтому стали нередки случаи так называемых инвестиционных или других подобных договоров, которые заключаются без согласования с государством или обществом, без проведения конкурса на застройку, а также без прохождения процедур земельного законодательства о приобретении участка в собственность или пользование.

Как следствие, после заключения такого договора государство или община теряют право собственности на участок, поскольку возможность пользования им исключается в связи со строительством. При этом государственное или коммунальное предприятие, учреждение, организация продолжают платить земельный налог, хотя участком пользуется застройщик. Вместе с тем такие договоры, как правило, даже не предусматривают компенсации расходов на уплату указанного налога.

Из-за сооружения дома государство или община теряют право постоянного пользования участком, поскольку появляются совладельцы дома, которым теперь будет принадлежать правовой титул на землю, где размещен их дом.

Таким совладельцем якобы должны быть государственные или коммунальные предприятия, однако из судебной практики видим, что их доля не превышает 10%. Более того, как не раз расследовали журналисты, такие квартиры обычно оседают на уровне руководства государственного или коммунального "инвестора".

Что предлагает законопроект №14038

Все соглашения, предусматривающие строительство жилья на государственных или коммунальных земельных участках и распределение будущих объектов недвижимости между заказчиком строительства и инвестором, признаются проектами публично-частного партнерства. Исключением из этого является ситуация, когда застройщик приобрел права на участок (собственность, аренда, суперфиций) с соблюдением всех земельных процедур.

Это означает, что инвестиционная застройка государственных и коммунальных земель будет происходить при предварительном открытом и прозрачном конкурсе на определение застройщика с последующим получением им земельного участка для реализации проекта ППП в соответствии с земельным законодательством или исключительно в плоскости земельного законодательства. Речь идет о получении участка через земельные торги или без них в случаях, где это допускается (например, для строительства, которое полностью финансируется за счет средств государственного или местного бюджетов).

Договоры, заключенные с нарушением, будут ничтожными, а объекты станут собственностью государства или общины. Таким образом, прекращается практика "серых" сделок, которые позволяли застройщикам брать государственную и коммунальную землю почти бесплатно.

"Туалетная" схема

Наверное, каждый знаком с новостями о том, как на участке с трансформаторной будкой вырастают ЖК или ТЦ. Они появляются в самых неочевидных местах, что свидетельствует о незаурядной креативности местных властей. Однако этого креатива почему-то не хватает местным чиновникам для привлечения финансирования и инвестиций в свои громады, восстановления местной инфраструктуры, реставрации школ и больниц.

Как ни странно, законодательство формально допускает функционирование и этой схемы. Недавние расследования НАБУ показывают, что и эта лазейка прикрывает взяточничество.

Законодательство предусматривает передачу земельных участков государственной и коммунальной собственности в собственность или пользование, в частности для застройки, на конкурентных началах, то есть путем проведения земельных торгов.

Однако в качестве исключения из этого правила физическим и юридическим лицам – владельцам зданий и сооружений, расположенных на таких земельных участках, – предоставлена возможность приобрести соответствующие участки в собственность или в пользование вне аукциона – путем заключения прямого договора с распорядителем земли.

Это логично для создания надлежащих условий осуществления права собственности на здания и обеспечения единства юридической судьбы участка и расположенных на нем сооружений.

Вместе с тем, в законе отсутствуют ограничения площади участка, предоставляемого для обслуживания объекта недвижимости. То есть можно быть владельцем гаража площадью 10 кв. м и формально претендовать на участок площадью 10 тыс. кв. м.

Эта проблема не раз возникала в судах. В 2022 году Большая Палата Верховного Суда в постановлении от 20 июля 2022 года по делу №910/5201/19 сформировала правовую позицию. Согласно ей, площадь земли, предоставляемой для обслуживания объекта недвижимости, a priori не безгранична и определяется такой потребностью.

"Размер земельного участка, необходимого для обслуживания размещенного на нем имущества, не является безграничным, поскольку в любом случае обусловливается имеющейся у владельца необходимостью использовать имущество по целевому назначению. Выяснение в таком случае действительного размера земельного участка, который должен быть отведен собственнику имущества, обеспечивает разумный баланс между индивидуальными и коллективными интересами, что обусловливает пропорциональность вмешательства".

Однако суды не всегда придерживаются этой позиции. Так, в постановлении Верховного Суда от 2 апреля 2025 года по делу № 922/3614/21 суд заключил, что факт превышения площади отведенного земельного участка над площадью, занимаемой объектами недвижимости и необходимой для их обслуживания, не может быть самостоятельным основанием для признания такой передачи земли незаконной и удовлетворения соответствующего иска.

Здесь сложно не согласиться с судом, поскольку закон не содержит таких ограничений и каких-либо критериев, по которым можно оценить пропорциональность площади выделенной земли необходимости обслуживания размещенного на ней здания или сооружения. Мы видим, что местным властям не очень удается находить этот консенсус.

Участились случаи внеконкурентного приобретения в собственность или пользование земельных участков в размере, непропорционально превышающем размер размещенных на них объектов недвижимости. При этом органы правопорядка фиксируют не только случаи правомерного приобретения в собственность сооружений, в частности в рамках приватизации, но и противоправного сооружения таких объектов с регистрацией права собственности на них.

Более того, земельные комиссии не всегда проверяют, существуют ли такие объекты и на каком основании они возникли. Как сообщали правоохранители, такие объекты часто возникали за одну ночь с регистрацией права собственности на них у "своих" нотариусов – якобы объекты были построены до 2013 года, то есть до запуска реестра вещных прав.

Это приводит к выбытию из государственной и коммунальной собственности участков в большем размере, чем необходимо для обслуживания соответствующих зданий, а также к недополучению бюджетами доходов из-за передачи земель без проведения торгов. Продажа осуществляется по экспертной денежной оценке участка, а сумма годовой арендной платы (в случае аренды), в отличие от аренды через земельные торги, не может превышать 12% нормативной денежной оценки земельного участка.

Кроме того, как показывали расследования НАБУ, такие нормы Земельного кодекса являются рассадниками местной коррупции.

Что предлагает законопроект №14039

Площадь свободных земельных участков государственной и коммунальной собственности, которые продаются или предоставляются в пользование владельцам размещенных на них зданий без проведения торгов, будет обусловливаться необходимостью обслуживания зданий и определяется в соответствии с методикой. Методику определения максимального размера участка для обслуживания сооружения будет утверждать Кабмин.

Если площадь участка превышает максимальный размер, из него будет выделяться часть, необходимая для обслуживания здания в пределах предельных размеров. Если владельцу нужен больший участок, он сможет его приобрести или арендовать на земельных торгах. Причем в случае продажи торги будут с преимущественным правом владельца здания приобрести землю по цене, определенной на аукционе.

Если собственник проиграет торги, то он сможет получить соответствующую часть участка для обслуживания своего объекта:

– в случае приобретения участка третьим лицом из него будет выделяться часть для обслуживания объекта недвижимости и передаваться в собственность владельцу объекта, а ее стоимость будет компенсироваться лицу – владельцу участка, из которого сделали выделение, пропорционально цене, которая была им уплачена за эту землю на аукционе;

– в случае аренды участка третьим лицом собственник расположенного на нем здания может получить доступ к участку для обслуживания своего объекта, объем и порядок которого будет определяться в договоре с арендатором.

Кроме того, предложили обязать распорядителей земли проверять достоверность документов, удостоверяющих право собственности на здание, в частности путем обследования, при решении вопроса о выделении земли на этом основании вне аукциона, а в случае выявления признаков недостоверности таких – обращаться в суд за защитой прав и законных интересов государства или территориальной общины.

Почему это важно

Принятие этих двух законов положит конец главным земельным схемам последних десятилетий, принесет бюджетам миллиардные поступления благодаря честным земельным торгам, защитит интересы государства и громад и уменьшит коррупцию в сфере, которая годами была одним из крупнейших источников теневых доходов.

Надеюсь на поддержку коллег при рассмотрении этих вопросов, важность которых усиливается в условиях постоянного поиска бюджетных средств для нашей армии.