Игра началась: власть перезапускает рынок лотерей

На прошлой неделе правительство Юлии Свириденко приняло постановление, которое впервые за много лет реально повлияет на рынок государственных лотерей. Рынок о котором знают все: трансляции розыгрышей на телеканалах, покупка билетов в супермаркетах, узнаваемые бренды и шоу с миллионными аудиториями. Несмотря на его высокую популярность из-за разрешенной рекламы, годами оставались нерешенные пробелы в регулировании.

Речь идет о том, что после принятия закона еще во времена Януковича государство так и не утвердило лицензионные условия для операторов – шаг, предусмотренный самим законом. Эту норму годами игнорировали.

Теперь правительство через новое профильное агентство "ПлейСити" прописало порядок проведения конкурса и сами лицензионные требования. Фактически рынок запускают заново.

Точных оценок его объемов нет – собеседники ЭП называют обобщенные "сотни миллионов" или "миллиарды гривен". В то же время нынешнюю работу трех операторов государственных лотерей Минцифры ранее очерчивало как "серую зону", ведь те не осуществляли лицензионные платежи, а уплата налогов вообще не контролировалась.

Какие изменения ожидают рынок

Главной идеей нового постановления Кабмина по выпуску и проведению лотерей является введение лицензионных условий и четкой процедуры конкурса на получение лицензий.

Как будут отбирать победителей? Конкурс организует "ПлейСити", который в течение 10 рабочих дней после вступления в силу постановления (с 21 ноября) должен объявить конкурс и завершить его в течение 60 календарных дней.

В "ПлейСити" добавляют, что подаваться смогут юридические лица, включая компании с иностранным капиталом – при условии надлежащей легализации документов в соответствии с законом о лотереях. Один из важных критериев является не менее трех лет опыта выпуска лотерей.

После объявления дат и дедлайнов участники подают расширенный пакет документов, подтверждающий прозрачную структуру собственности и способность масштабно организовать лотерейный бизнес по всей стране. Среди ключевых требований:

• действующие обособленные подразделения во всех городах с населением более 500 тысяч человек;
• не менее 5 тыс. пунктов продажи лотерей в населенных пунктах от 5 тыс. жителей;
• собственная электронная система приема ставок и не менее 5 тыс. работающих терминалов;
• права на бренд и домен в зоне .UA, мобильное приложение (при наличии);
• финотчетность с аудиторскими заключениями и подтвержденное происхождение средств в уставном капитале.

Кроме того, регулятор требует от будущих участников конкурса справки о несудимости ключевых лиц, подтверждение их безупречной деловой репутации, отсутствие нарушений ими в сфере финмониторинга и антикоррупционного законодательства.

Отдельный блок – любые- связи с государством-агрессором: ни учредители, ни конечные бенефициары, ни контролирующие структуры не могут быть российскими резидентами или связанными с ними. Среди учредителей не допускаются органы местного самоуправления и неприбыльные организации. Компания и ее владельцы не должны находиться под украинскими или международными санкциями.

После получения документов "ПлейСити" сперва проведет формальную проверку: оценит полноту пакета, соблюдение сроков и требований к формам, а также отсутствие очевидных несоответствий в реестрах.

Если обнаружат ошибку, заявление могут оставить без движения с возможностью исправить недостатки в пределах дедлайна, оставить без рассмотрения в случае подачи с опозданием или закрыть производство, например, если документы подписало неуполномоченное лицо.

Если все в порядке – компанию допускают к конкурсу.

Конкурс

Ключевой этап – оценивание заявителей, которое определяет, кто именно получит лицензию. И здесь государство закладывает максимально формализованную процедуру.

Конкурс проводится даже тогда, когда к участию допущен только один заявитель. Далее участников оценивают по критериям, показывающим, способна ли компания реально и бесперебойно проводить государственные лотереи.

Также на период военного положения временно не учитываются такие критерии для оценки, как наличие сети пунктов распространения билетов и минимальное количество терминалов электронной системы принятия ставок.

В "ПлейСити" объяснили, что упрощение внедряется, чтобы выровнять условия конкуренции, поскольку в военное время участники физически не могут должным образом развивать сеть пунктов распространения и терминалов.

По каждому направлению участник получает баллы, которые сводятся в рейтинговый список. Если несколько участников имеют одинаковый результат, смотрят на их финансовые показатели и преимущество получает тот, кто заработал больше на лотереях в предыдущем году.

После оценивания "ПлейСити" формирует рейтинговый список. Далее все зависит от запланированного количества лицензий: если государство выбирает трех операторов – победителями становятся первые три; если двух – первые двое; если одну лицензию – ее получает лидер списка. Важная деталь: если количество допущенных участников равно количеству запланированных лицензий, все они автоматически признаются победителями.

Финальная точка – лицензия. Победитель конкурса должен отдельно подать заявление на ее получение в установленные сроки. Если он этого не делает, регулятор может передать право следующему по рейтингу участнику или снова провести конкурс.

Государственно-частная монополия

В определении победителя есть определенный парадокс. Во-первых, нет проходного балла: побеждает даже "лучший из худших". По-второе, если допущен только один участник, он автоматически выигрывает – конкурса фактически нет. В итоге это больше похоже на распределение мест, а не отбор сильнейших – с очевидными рисками для качества и доверия к рынку.

И главное, когда участников ровно столько, сколько лицензий, побеждают все, независимо от разницы в качестве. И похоже в этом году будет именно так. Почему?

Основная проблема рынка в законе "О государственных лотереях в Украине", который подписывал президент-беглый Янукович. Документ устанавливал государственную монополию на организацию и проведение лотерей. Это означает, что лотереи являются государственными, и только компания, которая получила лицензию оператора, может их проводить.

Более того, закон предусматривал чрезвычайно высокие и жесткие требования к операторам. Например, опыт работы не менее трех лет или формирование большого уставного капитала.

Кроме того, законом предусмотрено, что одновременно на территории Украины могут осуществлять деятельность по выпуску и проведению лотерей три оператора государственных лотерей. И, как ни странно, сами три участника рынка до сих пор есть на нем. А именно: ООО "М.С.Л.", ПИИ "Украинская Национальная Лотерея" (УНЛ) и ЧАО "Патриот".

По данным YouControl ООО "М.С.Л." оформлена на кипрскую Evolot Limited (99,95%), а среди украинских бенефициаров наибольшее косвенное влияние имеют Юрий Косогов (27,62%), Елена Полосенко (13,24%), Ярослав Кухар (6,63%) и Георгий Ложенко (9,34%).

ПИИ "Украинская национальная лотерея" принадлежит Hong Kong Rui Bo Investment Limited (89,93%) и Майклу Джону Фогго (10,07%). Последний указан конечным бенефициарным владельцем с косвенным решающим влиянием.

ЧАО "Патриот" полностью принадлежит британской Andalidi Invest Ltd, а конечным бенефициарным владельцем с косвенным решающим влиянием указан Валерий Сокол, которому опосредованно принадлежит 100% компании.

Именно поэтому в новом постановлении указано, что за новые лицензии государство получит максимум 67 млн грн ежегодно, то есть 22,4 млн грн от каждого оператора.

По словам нескольких собеседников ЭП знакомых с рынком лотерей, закон 2012 года в большей степени писался именно под участников рынка. Чего только стоит формулировка:"Органы местного самоуправления и местные органы исполнительной власти обязаны способствовать развитию и распространению государственной лотереи на соответствующих территориях".

Еще тогда задумывалось, что лицензии должны были выдаваться исключительно по результатам конкурса. Однако, поскольку порядок и условия конкурса долгое время не были утверждены (именно это исправляет последнее постановление правительства), государство не могло проводить новые конкурсы.

По словам руководителя "ПлейСити" Геннадия Новикова, лицензионные условия должны были быть разработаны еще до 2013 года, когда начали заканчиваться действия лицензий нынешних операторов лотерей. Позже задачу возложили на КРАИЛ (предыдущий регулятор – ЭП), который должен был принять лицензионные условия и запустить реальное регулирование. Эта пауза длилась годами, поэтому сейчас новый орган вместе с Минцифрой, по сути, заполняет пробел, который не должен был возникать.

Так, кроме конкурсного отбора для новых лицензиатов подготовили новые требования.

Что предусматривают новые лицензионные требования

После победы в конкурсе на компанию, которая хочет стать оператором государственных лотерей, очень подробно прописывается договор с государством – лицензионные условия. У победителя конкурса есть всего 10 календарных дней, чтобы подать заявление на получение лицензии.

Отдельное внимание в новых требованиях уделили прозрачности и контролю за осуществлением розыгрышей и отчетности. "Сегодня отчетность операторов гослотерей – это комната в Казначействе, где стоят стационарный ПК и ноутбук, на которые раз в сутки присылают данные только по тиражным лотереям. Третий оператор вообще не отчитывается по этому каналу. Это не система мониторинга, это имитация", – говорит руководитель "ПлейСити".

В Украине действуют три основных типа государственных лотерей: тиражные, мгновенные и электронные. В тиражных розыгрыш происходит в определенное время, а выигрыш зависит от совпадения чисел. В мгновенных – результат известен сразу после открытия билета или стирания защитного штрихкода. Электронные работают полностью онлайн на основе генератора случайных чисел.

Отдельным подвидом тиражных является "тото" – лотерея на спортивные результаты. Тото рассчитывается по итогам спортивных событий, но юридически также является лотереей. Такое разделение важно для регулирования, ведь каждый тип имеет свои требования к операторам и системам контроля и отчетности.

Теперь операторы обязаны предоставить государству доступ к собственной электронной системе учета для отслеживания продажи билетов и выплат в режиме реального времени – по регламенту, который утвердит орган лицензирования. Техническую реализацию сбора данных еще определяют.

"Мы заложили подробный набор данных и собственный модуль приема отчетности (отдельный или в пределах ДСОМ), чтобы видеть каждую операцию. Соответственно распространитель будет иметь лицензированный терминал, который будет передавать информацию в централизованную систему. Сами билеты будут с QR-кодами, поэтому покупатель сможет проверить билет на сайте оператора", – объясняет Новиков.

Кроме этого, каждый терминал теперь должен иметь уникальный QR-код, через который любое лицо может узнать, где он стоит, кому принадлежит и какую версию ПО использует. Также уникальные QR-коды предусмотрены для каждого билета, чтобы обеспечить защиту от подделок.

По словам Новикова самая простая схема злоупотреблений – продажа лотерейных билетов "мимо кассы". Поэтому регулятор ограничил операторов одним официальным сайтом и запретил распространителям продавать через их сайты. Иначе возникают "серые" площадки и оптимизация налогов.

По данным "ПлейСити", налоговые поступления от операторов лотерей в 2021–2024 годах превысили 618 млн грн.

Кроме того, строго запрещено использовать терминалы, которые имеют визуальные признаки или программы, имитирующие азартные игры в казино (рулетку, прокрутку барабанов игровых автоматов). Недавно госагентство обратилось в БЭБ с требованием расследовать возможные незаконные азартные игры под видом гослотерей.

Новые лицензионные условия приняли на период военного положения и еще один год со дня его прекращения, но не менее чем на три года. Это сделано для того, чтобы усовершенствовать законодательство, устранить монополию на рынке и открыть его для международного бизнеса и инвестиций.

Только первый шаг

В "ПлейСити" признают: принятое постановление – лишь первый шаг к нормальному регулированию рынка, который годами формировался под интересы отдельных компаний и давно не соответствует современным правилам.

Как пример, к операторам государственных лотерей до сих пор не прописаны штрафы. "Сейчас за любое - нарушение предусмотрено аннулирование лицензии. Это не конструктивно, ведь должна быть градация: за грубые нарушения – жестко, включая аннулирование лицензий, за незначительные – пропорциональная ответственность", – добавляет Новиков.

Во многих странах лотереи и азартные игры работают в общем правовом поле, без искусственного разграничения. Параллельно с постановлением готовится онлайн-система мониторинга, которая в режиме реального времени будет собирать всю информацию об организации и проведении лотерей.

"Сейчас конкурс слишком формальный, поскольку так требует закон. Мы перезапускаем процесс, но правила надо менять концептуально: чтобы государство получало пользу, рынок был контролируемым, а права игроков – защищены", – объясняет Новиков.

Решающим шагом должно стать обновление законодательства и фактическое "открытие" рынка: нынешние три оператора не соответствуют требованиям, которые действуют сегодня, из-за чего международные игроки не могут на него зайти.

По плану регулятора возможны два сценария развития событий. "Мы с Минцифрой обсуждаем две модели: полностью открытый рынок или ограниченное количество операторов – как во многих странах. Если выбираем "узкую" модель, то лицензия должна определяться тендером и конкуренцией, а не фиксированной ценой: государство должно получить максимум", – отмечает Новиков.