Между войной и стабильностью: как правительство видит бюджетные горизонты
В конце июня Кабинет министров во второй раз с начала большой войны утвердил бюджетную декларацию. Этот документ - основа среднесрочного бюджетного планирования и база для формирования госбюджетов на следующие три года.
Нынешняя декларация - на 2026-2028 годы - не отличается от предыдущей ни структурой, ни подходами к бюджетной политике. Единственная новация - впервые прописаны два сценария (учитывая разную продолжительность войны). Это скорее сигнал о преемственности планирования, чем о готовности переосмыслить бюджетную политику.
Часть замыслов декларации 2024 года не воплотилась. Например, перераспределение дополнительных 4% налога на доходы физических лиц в госбюджет или возобновление работы Дорожного фонда не были учтены в проекте госбюджета-2025. Не исключено, что и на этот раз некоторые положения декларации останутся на бумаге.
Каким будет курс гривны? Вырастут ли минимальные зарплаты и пенсии? Придется ли повышать налоги и сколько средств государство планирует выделять на оборону?
Макропрогноз: меньше оптимизма, больше осторожности
Макроэкономический прогноз, на котором основывается бюджетная декларация 2026-2028 годов, заметно сдержаннее по сравнению с предыдущим. Правительство несколько ухудшило ожидания по росту экономики: если год назад прогнозировали подъем реального ВВП на 7,5% в 2026 году, то теперь закладывают лишь 4,5%.
На 2027 год ожидания снижены с 6,2% до 5%, на 2028-й прогнозируют рост на 5,7%. Номинальный ВВП превысит предыдущие расчеты благодаря более высокому дефлятору: до 10,4 трлн грн в 2026-м (против ожидаемых ранее 10,1 трлн грн), 11,9 трлн грн в 2027-м (почти на уровне предыдущего прогноза) и до 13,5 трлн грн в 2028 году.
Более сдержанные темпы восстановления объясняются тем, что Украина продолжает противостоять масштабным вызовам. Риски безопасности остаются высокими, многие объекты инфраструктуры повреждены, производственные и логистические цепи нарушены, ощущается дефицит рабочей силы, инвесторы осторожны. Все это тормозит экономический рост даже при условии ожидаемого послевоенного оживления.
Инфляция в среднем может составить 9,7% в 2026 году и снизиться до 5,6% в 2028-м. Это означает, что к концу периода она приблизится к целевому диапазону Нацбанка (5% ± 1%). В то же время сальдо внешней торговли будет оставаться отрицательным, хотя его размер постепенно сократится.
Курс гривны в новом прогнозе выглядит более стабильным, чем в предыдущем: в 2026 году - на уровне 44,7 грн за долл. (ранее около 46,5 грн), в 2027-м - 45,2 грн за долл. (против 46,4 грн в предыдущем сценарии), в 2028-м - 45,6 грн за долл.
Прожиточный минимум и минимальную зарплату больше не планируют "замораживать". Они будут расти чуть выше прогнозируемых темпов инфляции, что должно обеспечить незначительный рост реальных доходов украинцев. Прожиточный минимум для трудоспособных лиц будет повышаться с 3 028 грн в конце 2025 года до 3 667 грн в 2028 году. Минимальная зарплата вырастет с 8 тыс. грн в 2025 году до 8 688 грн в 2026-м, 9 374 грн - в 2027-м и 10 059 грн - в 2028 году.
Что будет с доходами бюджета
Правительство прогнозирует рост доходов госбюджета с 2,3 трлн грн в 2025 году до 3,19 трлн грн в 2028-м - почти на треть за три года. Самым существенным рост будет в 2026 году - на 16,8%, далее темпы замедлятся: до 6% - в 2027-м и 10,8% - в 2028-м. Прогнозные объемы снижены по сравнению с ожиданиями 2024 года: на 1,4% для 2026-го и на 8% для 2027-го, что свидетельствует о более осторожном подходе к оценкам.
Основу бюджета будут составлять налоговые поступления. Их доля в общих доходах вырастет с 84% в 2026 году до 90,4% в 2028-м (по сравнению с 53% в 2024-м).
Правительство заложило скромные объемы поступлений грантов от партнеров. Минфин предпочитает недооценить эту статью, ведь ее трудно точно спрогнозировать и публично показывать большие цифры военной помощи может быть чувствительным моментом. Если иностранные доноры дадут больше денег, это позволит перевыполнить план доходов, но бюджетное планирование сознательно делается консервативным.
При росте абсолютного объема налоговых поступлений их доля в ВВП будет снижаться: с 23,6% в 2025 году до 21,4% в 2028-м. Это означает, что правительство не планирует усиливать налоговое давление на бизнес и население, а рассчитывает на расширение налоговой базы за счет экономического роста. Также правительство не предлагает повышать основные налоговые ставки.
Что будет с налогами
В расчеты доходов включен ряд отдельных налоговых мер. В первую очередь правительство планирует с 2025 года вернуть в госбюджет 4% НДФЛ, которые временно (на 2022-2024 годы) передавались местным громадам. Это принесет госказне около 16 млрд грн в 2026 году, 19,5 млрд грн в 2027-м и 22,9 млрд грн в 2028-м.
Также планируется постепенно повышать акцизы на табачные изделия и топливо до евросоюзовского уровня, что даст десятки миллиардов гривен ежегодно. Рассматривается и введение акцизного налога на сладкие напитки с 2026 года. Продолжится практика налогообложения прибыли банков по повышенной ставке 25%.
Сейчас НДФЛ с доходов военных полностью направляют в госбюджет и на 2026 год правительство планирует продолжить эту практику (в 2024 году эти поступления составили 148,2 млрд грн). Впрочем, в базовом сценарии предполагается, что после завершения активной фазы войны часть этого налога вернут местным бюджетам: в 2027-2028 годах это должно дать громадам почти 114 млрд грн за два года. Для государственного бюджета это минус, но к тому времени власть надеется обходиться без этого источника или компенсировать его другими механизмами.
Оборона - приоритет, но не без сокращений
Правительство планирует сокращать расходы: с 3,9 трлн грн в 2025 году до 3,7 трлн грн в 2026-м и 3,5 трлн грн в 2027 году. Правда, на 2028 год прогнозируется увеличение расходов до около 3,7 трлн грн. Причина такой динамики - ожидаемое уменьшение военных потребностей. Сектор безопасности и обороны сейчас "съедает" почти половину бюджета и именно на нем правительство планирует экономить в последующие годы.
Спад финансирования армии связан с ожиданием снижения интенсивности боев в 2026 году - то ли в результате перелома в войне, то ли благодаря достижению договоренностей о прекращении огня или перемирии.
Даже в базовом, относительно оптимистическом сценарии деэскалации потребности сектора обороны огромны. Даже если активная война стихнет, Украина не сможет сразу сократить военные расходы до довоенных масштабов. По базовому сценарию, в 2026 году на них направят 1,3 трлн грн, то есть 35,8% всех бюджетных расходов - на 16% меньше, чем закладывалось на 2025 год (до будущих корректировок бюджета).
Альтернативный сценарий: война будет продолжаться
Правительство смоделировало альтернативный сценарий: если бои будут продолжаться и в 2026 году.
В этом случае финансирование сектора обороны придется вернуть на уровень 2025 года: около 2,6 трлн грн в год. Удерживать такой уровень расходов за свой счет Украина не сможет. Для этого сценария критическим условием является сохранение внешней поддержки: не менее 40 млрд долл. ежегодно, чтобы государство могло финансировать все социально-экономические расходы и не обанкротиться.
Один из возможных шагов в ответ на этот вызов - создание отдельного международного фонда для финансирования армии. Правительство предлагает привлечь в него средства от так называемой коалиции желающих - группы партнеров, которые готовы обеспечивать Украину помощью в сфере безопасности в долгосрочной перспективе.
Такой фонд позволит финансировать зарплаты военнослужащих, закупать вооружение украинского производства, логистическое обеспечение и другие потребности оборонного сектора, которые сейчас ложатся на государственный бюджет.
Созданию этого фонда должна была бы способствовать недавняя договоренность стран НАТО. Она предусматривает, что часть средств, которые члены альянса обязаны планировать на оборонные нужды как долю собственного ВВП, можно направлять на поддержку Украины. Если такой механизм поддержки заработает, он значительно разгрузит украинские публичные финансы в переходный период после войны.
Социальные расходы и восстановление
В ближайшие годы государство планирует увеличивать социальные расходы на уровень инфляции. Они вырастут с 421,4 млрд грн в 2025 году до 444,8 млрд грн в 2028-м, то есть всего на 5,6% за три года. Этот прирост обусловлен преимущественно повышением прожиточного минимума, от которого зависят многие виды социальных выплат, а также заложенными расходами на ежегодную индексацию пенсий.
Новых щедрых программ поддержки не предвидится. Социальная политика будет направлена на оптимизацию действующих механизмов помощи и их адресность.
Сдержанными в декларации на 2026-2028 годы являются и расходы на восстановление инфраструктуры и экономики. Большинство необоронных расходов в 2026 году будут на уровне 2025-го, а в некоторых направлениях - даже ниже из-за нехватки ресурсов.
Например, на Минэнергетики в 2026 году предусмотрено лишь 4,5 млрд грн (в 2025-м было 10,5 млрд грн), а расходы на Министерство развития общин, территорий и инфраструктуры упадут с 41,3 млрд грн в 2025 году до 5,5 млрд грн в 2026-м.
Такое резкое сокращение связано с тем, что сейчас значительную часть расходов этих ведомств обеспечивает специальный фонд (то есть деньги партнеров), а в прогнозе на 2026 год донорские средства пока не учтены. Фактически правительство признает: международное финансирование восстановления пока трудно прогнозировать, поэтому в базовом сценарии его лучше не закладывать, чтобы не рисовать слишком оптимистичную картину.
Впервые параллельно с бюджетной декларацией правительство подготовило среднесрочный план приоритетных публичных инвестиций. Это новый инструмент, призванный четко определить, какие отрасли получат основные капитальные вложения в 2026-2028 годах.
В плане очерчены ключевые направления для государственных инвестиций с распределением по отраслям и ориентировочными объемами финансирования. За три года на публичные инвестиции планируют направить 581,4 млрд грн: 234,2 млрд грн - из госбюджета (в том числе 90 млрд грн через Государственный фонд регионального развития), 91,4 млрд грн - за счет международной помощи, 248,1 млрд грн - под государственные гарантии.
Приоритетными сферами определены транспорт (дороги и железная дорога), энергетика (генерация, распределение, энергоэффективность), образование и наука (восстановление и модернизация учреждений), здравоохранение (создание современных медицинских центров, онкобольниц), социальная защита (жилье для ветеранов, поддержка семей с детьми).
Бюджетное равновесие
В случае деэскалации внутренний ресурс государственного бюджета частично будут "перебрасывать" на гражданские проекты (финансирование дорожного фонда, инвестиционные проекты развития). Если возникнет необходимость, то средства, которые планировались на инфраструктуру, снова направят на оборону. То есть бюджет-2026 и в дальнейшем будет "военным", хотя и с определенными признаками подготовки к послевоенному восстановлению.
Показательно, что ключевой целью бюджетной политики на 2026-2028 годы определено сокращение дефицита государственного бюджета: до 9,9% ВВП в 2026 году, 6% ВВП в 2027-м и всего 3,8% ВВП в 2028-м. Достичь этого правительство рассчитывает благодаря постепенному снижению оборонных расходов и сдержанной социальной политике.
Государственный долг при этом будет оставаться высоким: около 100% от ВВП в течение всего прогнозного периода. Финансировать дефицит планируют в основном за счет международных партнеров (кредитов и грантов), поэтому успех бюджетной стратегии зависит от продолжения сотрудничества с Западом.
Что дальше
Главный риск прогноза - ситуация с безопасностью: эскалация или затягивание боев могут перечеркнуть расчеты правительства, заставив увеличивать расходы на оборону и искать дополнительные внешние деньги. Среди других рисков - возможные атаки на инфраструктуру, ухудшение демографической ситуации и ускорение инфляции.
Бюджетная декларация на 2026-2028 годы демонстрирует осторожный подход правительства: без резких шагов, с умеренными ожиданиями и ставкой на постепенную стабилизацию. Правительство пытается держать баланс между расходами на безопасность, социальными обязательствами и желанием уменьшить дефицит. Ключевое условие выполнения этого плана - сохранение внешней поддержки и контролируемая среда безопасности.
Несмотря на все вызовы, декларация фиксирует намерение перейти от экстренного выживания к первым шагам восстановления. Будет ли для этого пространство - будет зависеть от того, как будет развиваться ситуация на фронте, не сократится ли международная помощь и насколько быстро сможет оправиться украинская экономика. Сейчас это лишь дорожная карта. Сможет ли по ней ехать государство, покажет ближайший год.
Соавторы - Тарас Маршалок, Инна Студенникова, Дмитрий Андриенко, Татьяна Лутай, Людмила Михалик, Владислав Иерусалимов, Виктория Климчук, Центр анализа публичных финансов и публичного управления Киевской школы экономики