Уроки внедрения накопительных пенсий в Польше, что стоит принять во внимание

Правительство Украины готовится к принятию комплексной пенсионной реформы. Кроме пересмотра солидарной системы, она предусматривает введение общеобязательной накопительной системы. Это позволит украинцам формировать личные накопления и повышать размер будущей пенсии.

Необходимость реформы обусловлена демографическими процессами в стране во время войны, а именно: падение рождаемости, массовая миграция украинцев за границу, уменьшение количества трудоспособного населения и тому подобное. В дополнение, коэффициент замещения (процент от зарплаты, который человек может получать в качестве пенсии) сейчас составляет около 32%. То есть при выходе на пенсию доходы человека падают втрое.

Как отмечают в Правительстве, после проведения реформы солидарная система будет обеспечивать коэффициент замещения зарплаты на уровне 40%, а накопительная дополнит солидарную еще на 20%, что в итоге будет соответствовать международным стандартам.

Впрочем, накопительная система имеет как сторонников, так и противников, ведь в обществе существует много мифов, связанных с этим. Чтобы разобраться в вопросе, предлагаю исследовать международный опыт внедрения пенсионных накоплений. В частности, на примере Польши рассмотрим, как вводилась обязательная накопительная система, какими были ее цели, были ли они достигнуты, и, главное, какие уроки может извлечь из этого Украина.

Предпосылки пенсионной реформы Польши

В середине 90-х расходы на солидарные пенсии в Польше достигали 14-15% ВВП (в Украине до начала войны - 9,5% ВВП (2021 г.). В то же время размер ставки отчислений в Пенсионный Фонд составлял 45% от фонда заработной платы, а средний возраст выхода на пенсию составлял 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

Пенсионная система страны столкнулась с проблемами, присущими украинским реалиям: растущий дефицит Пенсионного фонда, актуарно несбалансированный бюджет, старение населения, падение рождаемости и т.д. Корректировки пенсионной системы были неэффективными, необходимы были системные изменения.

Имея такие условия (кстати, менее критичные для Польши тех времен, чем сегодня для Украины), Правительство страны приняло решение о необходимости реформы и внедрения многоуровневой пенсионной системы.

Трихуровневая пенсионная система

Реформа пенсионного обеспечения Польши состоялась в 1999 г. Ее суть заключалась в переходе от одноуровневой (солидарной) пенсионной системы к многоуровневой, с совокупным уровнем отчислений граждан на пенсии в размере, который на тот момент снизили до 19,52%. Система выглядела так: .

1. Обязательный первый уровень. Отчисления в солидарную систему со ставкой налога (взноса) - 12,22% от заработной платы.
2. Обязательный второй уровень. Отчисления в накопительную систему со ставкой взноса - 7,3% от заработной платы.
3. Добровольный третий уровень. Добровольные отчисления, где участник самостоятельно определяет ставку взноса, которую перечисляет в негосударственные пенсионные фонды, индивидуальные пенсионные счета (2004 г.).

Первый уровень был обязательным для граждан в возрасте 50 и более лет. Граждане 31-50 лет выбирали между вариантами: 1-й + 2-й уровень или только 2-й уровень. Для тех, кому 31 год и моложе, были обязательными 1-й и 2-й уровни. В результате реформы ожидалось:

• Достичь восстановления финансовой стабильности в долгосрочной перспективе.
• Стимулировать граждан к активному долголетию (дольше работать и откладывать).
• Уменьшить пенсионные выплаты из солидарной системы - в сторону актуарной справедливости (когда сумма взносов, уплаченных возрастными группами в течение трудовой жизни, равна сумме выплат, полученных в период пребывания на пенсии).
• Разграничить роли перераспределения и замещения дохода:- минимальная пенсионная выплата финансируется из государственного бюджета;- дополнительные пенсионные выплаты финансируются из накопительной системы.
• Расходы на переходный период должны были быть профинансированы за счет поступлений от приватизации, накоплений в пенсионной системе и из государственного бюджета.

Накопительная пенсионная система была децентрализованной. На старте она состояла из 19-ти пенсионных фондов, большинство из которых основали известные международные корпорации с опытом управления пенсионными средствами. Государство не участвовало в управлении и не выступало учредителем ни одного частного пенсионного фонда. Тот факт, что пенсионными фондами управляли международные корпорации с репутацией, способствовал доверию населения.

Запущенная система была довольно эффективной. Об этом свидетельствуют данные об активах и взносах, а также сравнение доходности пенсионных фондов с инфляцией. "Прогнозы" скептиков и противников относительно невозможности обеспечить доходность взносов больше инфляции или их сохранность от злоупотреблений не оправдались. Средняя доходность с 2000 по 2013 гг. составила 9,79%, в то время как средний показатель инфляции за этот период был 3,32%.

Изменения в системе

Первые изменения произошли в мае 2011 г., когда ставку взносов в накопительную систему снизили с 7,3% до 2,3%, а разницу в 5% от зарплаты направили в солидарную систему.

Вторая часть изменений произошла в 2014 г., когда вступил в силу новый закон о пенсионной реформе. Согласно закону 2014 г., обязательный второй уровень индивидуальных счетов стал добровольным для всех новых участников трудовой деятельности. Также, согласно закону от 2014 г., облигации из открытых пенсионных фондов были перенесены на специальный счет в Управление социального страхования (солидарная система), зато акции остались в фондах.

В течение трех месяцев поляки должны были решить, оставлять ли свои пенсионные сбережения в фондах, или экономить на пенсию только в Управлении соцстраха. Если же этого они не сделали - весь их пенсионный взнос продавался в солидарную систему. По оценкам польского правительства, передача всех инвестиций в государственных облигациях, которые составляли около 51,5% активов, которые были в распоряжении открытых пенсионных фондов, должны были уменьшить государственный долг примерно на 9,3% от ВВП в 2014 году..

Таким образом, произошла передача всех инвестиций в государственных облигациях от открытых пенсионных фондов 2-го уровня в солидарную систему и изменение инвестиционных возможностей для открытых пенсионных фондов. Так, 3 февраля 2014 г. правительство перечислило около 153 млрд. злотых (50,71 млрд. долл. США) в активах от открытых пенсионных фондов второго уровня в Государственное учреждение социального страхования (ZUS). Средства от передачи государственных облигаций в ZUS были зачислены на специальные индивидуальные субсчета в ZUS, и соответственно учитываются при назначении пенсии по возрасту из солидарной системы.

Из-за вызовов кризисного периода, в т.ч. невозможности польской экономики выдержать "издержки" переходного периода, в течение которого накопительная пенсионная система заработала бы на полную мощность, правительство фактически отказалось от введения накопительной пенсионной системы.

Результат шага назад

Из-за изменения пропорций в сторону солидарной системы повысился риск не роста или не индексации пенсий.

Произошло снижение роли пенсионных фондов как внутренних институциональных инвесторов. Пенсионные фонды были крупными игроками на бирже, как следствие, волатильность Варшавской биржи выросла. Пенсионные фонды меньше привлекались к размещениям бумаг на первичном рынке.

Именно поэтому "свертывание" накопительной пенсионной системы в 2011-2014 году, в конце концов, стало не точкой, а лишь запятой перед дальнейшим возвращением правительств Польши к развитию накопительной системы. Уже в 2018 году, поняв негативные последствия предыдущих решений, правительство Матеуша Моравецкого ввело обязательную накопительную программу - Программу капитала работников (индивидуальные пенсионные счета).

Возрождение накопительной системы

Закон "О программах капитала работников" (Pracownicze Programy Kapitałowe - РРК) от 2018 г. устанавливал новую схему профессиональных пенсионных накоплений. Она охватила всех наемных работников по трудовому договору, в возрасте 19-55 лет (около 11,5 млн человек). Польское правительство изучило прошлые ошибки и сделало ряд изменений в накопительной системе

1. Разрешено добровольно вступать в накопительную систему (РРК) работникам в возрасте 55-70 лет. Ранее такой возможности не было, что значительно ограничивало участие граждан предпенсионного возраста в формировании накоплений.
2. Установлены обязательные взносы не только для работника, но и для работодателя.
3. Введена система автозаписи (auto-enrolment), при которой у участника есть возможность отказаться от участия, но государство с периодичностью в 4 года возобновляет его участие.
4. Внедрена система фондов жизненного цикла (lifecycle funds). При присоединении к накопительной системе работники были автоматически размещены в одном из пяти фондов жизненного цикла, которые соответствовали дате их рождения. Фонд проводит инвестиционную политику в соответствии с возрастом своих участников, и должен менять свои инвестиции вместе с изменением возраста участников.

Правительство также предусмотрело определенные этапы для внедрения новой реформы в зависимости от размера предприятий. Первыми присоединялись крупные предприятия, затем средние и впоследствии малые. Размер взносов в РРК был установлен следующий:

Главное изменение произошло в трансформации источников уплаты взносов. Отныне это не государство (как часть социального налога 19,52%), а работник по добровольному проявлению, и работодатель, который обязан платить совзносы, если этого хочет работник.

Работники с заработной платой ниже 120% минимальной зарплаты уплачивали уменьшенные обязательные взносы, но не менее 0,5% зарплаты. Дополнительная доплата осуществляется из Госфонда труда. Это включает начальный поощрительный одноразовый взнос 250 злотых (€60) и годовой платеж 240 злотых (€57) для тех, кто делает взнос.

Система пенсионных накоплений РРК работает и по сей день по следующим основным принципам

• Источниками для уплаты взносов являются средства работника и работодателя.
• Работодатели выбирают управляющего активами из перечня: компании по управлению активами; общие пенсионные общества, пенсионные общества работников, страховые компании (имеющие опыт работы с фондом страхового капитала).
• Структура инвестиционного портфеля настраивается в соответствии с этапом жизни участника (life-cycle funds), а инвестиционный горизонт устанавливается на фиксированную дату (2030, 2035, 2040 и т.д.): где чем короче срок, тем меньше доля акций в портфеле.
• Выплаты из РРК могут осуществляться после достижения участником 60 лет.
• Стандартной выплатой является одноразовое снятие 25% средств (необлагаемых налогом), а остальное можно снять в виде пенсионных выплат в течение 10 лет.
• Всю сумму можно получить единоразово, но налогом будет облагаться 75% сбережений на РРК. Сбережения также можно использовать для приобретения аннуитета у страховой компании.
• У работников есть возможность отказаться или снова присоединиться к плану РРК. Работники, которые отказались, будут автоматически повторно зарегистрированы через четыре года после отказа (auto-enrollment). То есть новая программа одновременно и обязательная, и добровольная.

Согласно официальной информации на сайте, за 5 лет работы новой системы РРК достигнуты следующие результаты (по состоянию на 30.11.2024):

• Стоимость чистых активов фондов - 28,94 млрд злотых.
• Количество активных учетных записей PPK - 4,35 млн.
• Общее участие работников в PPK составляет 49,7% от всех работающих.
• Участвующие предприятия - 326 тыс. компаний.
• Средний возраст участников РРК - 39 лет.

Новая система еще не охватывает 100% работников, поскольку предоставлена возможность отказаться. А поскольку польское правительство ранее предпринимало непопулярные шаги по сокращению системы, то участники возвращаются медленно. Два года назад, на конец 2022 г. было 34,3% участия и 2,8 млн участников. Альтернативы пенсионным накоплениям не существует, поэтому количество участников будет и дальше расти.

Важные уроки для Украины

Опыт Польши показывает, что хоть страна и проходила период сворачивания реформы, но все же поняла негативные последствия этого решения, прошла определенную эволюцию и вернулась к полноценному функционированию накопительной пенсионной системы. Этот пример может дать нам ценные уроки, которые стоит учесть при введении накопительной системы

• Источниками взносов должны быть средства работника и работодателя.
• Работники должны обязательно за себя платить взносы, потому что только это делает их сознательными участниками и способствует улучшению их финансовой грамотности.
• Необходимо предоставить всем категориям граждан возможность участия.
• Отказ от участия может быть оформлен на условиях автозаписи с периодическим возвращением участника в систему (auto-enrollment).
• Нужно предусмотреть пенсионные выплаты до 100% суммы, но с определенными условиями.

Самой адаптивной инвестиционной стратегией является система фондов жизненного цикла (lifecycle funds), которая зависит от возраста участников.