Восстановление Украины: почему нужен градостроительный кодекс

Країні потрібні великі підприємства для економічного росту, але вони далеко не завжди безпечні для довкілля. Тому в громадах часто є питання до того, що саме власники земельних ділянок хочуть побудувати біля їхнього житла.

З одного боку, Конституція гарантує власнику право розпоряджатися його власністю, а з іншого – наголошує, що використання власності не може шкодити правам інших громадян. Також Конституція дозволяє примусове відчуження власності, якщо в тому є суспільний інтерес, за умови попередньої компенсації.

Ці конституційні засади дають зрозумілу рамку парламенту, як слід будувати просторове планування. Містобудівний кодекс має допомогти вирішувати конфлікти, аби оптимально використовувалися земельний і фінансовий ресурси держави та громад. Землі – особливий ресурс, бо його кількість обмежена.

Цілком очевидно, що всі ділянки так чи інакше існують не самі по собі. Вони в просторі: вулиці, інфраструктура. За організацію цього простору заплатили громадяни, тому той, хто платить, той замовляє музику. Отже, роль громадян і місцевого самоврядування тут надзвичайно важлива.

Створити таке законодавство – завдання парламенту. Для його виконання слід залучати всі сторони. У Верховній Раді вже рік над цим працює робоча група: 180 учасників та 120 експертів. Це дуже високий показник залучення.

Громади матимуть унікальні виклики. Як трансформувати місця тимчасового проживання ВПО на постійну житлову зону? Як розвиватиметься громада протягом 10-15 років? Які будуть пропозиції для того, щоб мешканці обрали саме цю громаду для життя? Чи потрібен план розвитку для окремих районів?

Щоб відповісти на ці питання, потрібні концепції міського розвитку, хоча з юридичної точки зору вони, на відміну від просторових планів, необов’язкові. Проте вони мають з’явитися до створення комплексного плану для міста, який є більш стратегічним. Це політичне завдання і ключову роль тут грає громада.

Є гарні приклади створення концепцій міського розвитку: Вінниця, Чернівці, Полтава, Львів, Житомир, Харків, Мелітополь, Миколаїв, Подільський район Києва. Їх підтримав німецький проєкт GIZ "Інтегрований розвиток міст України".

Якщо мова йде про розвиток міст, то ключовим для держав-членів ЄС є нова Лейпцизька хартія, яку, як і попередній варіант Лейпцизької хартії (2007 рік), ухвалили під час головування в ЄС Німеччини чотири роки тому.

Ця нова Лейпцизька хартія визначає три просторові рівні європейських міст: рівень району, рівень місцевого самоврядування і так звану функціональну зону ("метрополійна зона або комбінація інших територіальних одиниць").

Паралельно нова хартія визначає три виміри міст: "справедливе місто", "зелене місто" та "продуктивне місто", що є парафразою попередньої хартії. Цей документ слід враховувати в українському законодавстві в процесі наближення до ЄС.

Містобудівний кодекс: тривалість процедури та сфера дії

Містобудівний кодекс має враховувати планування на рівні громад, районів, областей і на національному рівні.

Просторові рівні – це національний, обласний, районний і рівень громади, включаючи спеціальні випадки на кшталт транскордонної співпраці. У громади мають бути комплексний план, генплан, план зонування і детальний план.

Це випливає з так званого принципу зворотного потоку: у всій системі нижчі рівні планування, особливо громади, мають бути залучені до планування на вищому рівні і навпаки – нижчі рівні повинні враховувати рішення вищих рівнів.

Це можна зробити найкраще через всеохоплююче регулювання в містобудівному кодексі. Можливо, це призведе до деяких проблем з термінологією. Закон можна назвати, наприклад, "Кодексом міського та просторового планування", але назва – не головне. Його можна називати так, як звикли: містобудівний кодекс.

Містобудівний кодекс потребуватиме механізмів не лише для "вертикальної", а й для "горизонтальної" узгодженості: регулювання для координації просторового планування з процедурами планування лінійної інфраструктури, наприклад, автомагістралей, залізниць, трубопроводів, високовольтних ліній передач.

Ще одне питання: містобудівний кодекс повинен охоплювати лише планування та розвиток у вузькому сенсі, тобто регулювати основні моменти концепцій розвитку, тип, ступінь забудови та іншого землекористування, чи також пов'язані питання, такі як безпека споруд, збереження будівель історичної та культурної цінності?

Хоча законодавча процедура буде більш тривалою, ці питання слід включити, оскільки вони важливі для цілісного характеру містобудівного кодексу. Про тривалість законодавчої процедури свідчать приклади з німецького досвіду.

Німецький цивільний кодекс (Bürgerliches Gesetzbuch) набув чинності 1900 року і діє досі в своїх основних частинах, але на його підготовку пішло 30 років. Перша частина Німецького будівельного кодексу (Baugesetzbuch), яка встановлює чинні основи системи планування, набрала чинності у 1961 році після підготовчих етапів у 1931, 1950, 1955 та 1956 роках, тому для підготовки містобудівного кодексу має бути достатньо часу. В Україні ця робота триває лише рік.

Можна розглянути, до якої міри детальні питання мають бути врегульовані в самому містобудівному кодексі і що можна зробити через регулювання на належній правовій основі повноважень уряду за містобудівним кодексом.

Для перехідного періоду воєнного часу існують ще деякі специфічні регулювання, які можна використовувати відповідним чином.

Планування – це не лише шматок паперу чи файл

Планування має забезпечити сталий розвиток громади, яка діє через свої виборні органи та самих громадян для впровадження місцевої демократії.

Реалізація планів є важливим елементом місцевої демократії. У контексті обговорень законопроєкту №5655 лунала думка, що він має "знищити" так звану монополію місцевих органів влади в ухваленні рішень. Це виявляє повне нерозуміння ролі та важливості органів місцевого самоврядування.

Що стосується реалізації документації міського планування, існує природна монополія громади, гарантована Конституцією. Це не технічне завдання, а політичне питання, яке відображає справжню політичну волю громади.

Рекомендації щодо законодавчої процедури

• Потрібні нові інструменти, особливо в сфері реалізації планування, наприклад, забезпечення планування, примусовий викуп, перерозподіл земельних ділянок, незалежна система визначення вартості землі. Нарешті, потрібні нові інструменти в сфері оновлення міст.
  
  
• Після перемоги України у війні знадобиться багато планування для "кращої відбудови" міст. Спеціальні регулювання воєнного часу мають завершитися. Це буде складно. З одного боку, буде багато інновацій на основі нового містобудівного кодексу, а з іншого – планувальники та місцеві політики повинні мати можливість працювати з інструментами, які їм знайомі, наприклад, з комплексним планом та генеральним планом.
  
  
• Треба ретельно впроваджувати європейське екологічне законодавство. Краще включити його до системи просторового планування шляхом інтеграції з процедурою планування замість отримання результатів процедур, створених поза плануванням. Основними елементами є так звані директива щодо фауни, флори та середовищ існування (92/43/EEC) та директива із стратегічної екологічної оцінки (2001/42/EC).
  
  
• Комплексний план є хорошим та інноваційним інструментом, але з ним слід поводитися обережно. Він повинен залишатися на основі майбутнього містобудівного кодексу, але його не слід трактувати як пакет для всіх рівнів планування, включаючи генеральний план, плани зонування та детальні плани. Ці плани слід додавати поступово. На мою думку, комплексний план має бути стратегічним керівництвом для згаданих вище планів.
  
  
• Ключовим питанням реалізації планування буде процедура видачі дозволів на будівництво. Я рекомендую систему, у якій громада вирішуватиме: відповідає заявка плану, затвердженому виборними органами громади, чи в деяких ситуаціях можна дозволити відхилення. Перевірку технічних питань (безпека та здоров'я) можна делегувати сертифікованим інженерам.