Как сделать публичные закупки менее привлекательными для бизнеса
Контроль публічних закупівель — традиційно проблемна царина. З тим, що її треба реформувати, погоджуються, мабуть, усі. Однак які саме зміни потрібні — дискусійне питання.
Самі аудитори не перший рік серед іншого домагаються, щоб за результатами їхніх моніторингів Казначейство зупиняло проплати за договорами. Загалом це один зі способів дати аудиторам більше важелів впливу.
Адже зараз те, що вони знайшли порушення, далеко не завжди означає, що його виправлять і притягнуть до відповідальності винних. Ця ідея знайшла втілення у законопроєкті №10089, який зареєстрували наприкінці вересня.
Перед тим, як здійснити оплату за договором про закупівлю, органи Казначейства мають упевнитись, що відповідну закупівлю справді провели. Для цього вони перевіряють інформацію про неї на Prozorro.
Казначейство не допускає платежів у низці випадків, зокрема якщо закупівлю відмінили, її оскаржують в АМКУ або є рішення суду про недійсність її результатів/нікчемність договору.
Законопроєкт №10089 пропонує до цих умов додати ще одну: аудитори знайшли суттєве порушення в закупівлі і зобов’язали його усунути у своєму висновку про моніторинг.
Водночас суто в теорії, якщо замовник не згоден з рішенням аудиторів, він зможе його швидко оскаржити. Бо законопроєкт передбачає зміни щодо термінів розгляду таких оскаржень у суді.
Якщо зараз воно може тривати роками, то законопроєкт пропонує втиснути цей процес у два тижні: оскарження плюс апеляція. Від касаційних скарг для таких випадків пропонують відмовитися.
Чому це дуже ризикове рішення?
Те, що деякі замовники зловживають під час проведення закупівель — це справді серйозна проблема. Але зупиняти платежі, особливо коли договір вже виконується — радикальна і ризикова ідея.
Фактично, якщо таке запровадять, закупівлі стануть непередбачуваними як для замовників, так і для учасників. Аудитори можуть промоніторити закупівлю не лише під час її проведення, але й протягом виконання договору — допоки замовник не оприлюднить звіт про виконання договору. Відповідно можлива буде така ситуація:
Замовник провів закупівлю, обрав переможця, уклав договір, підрядник почав його виконувати… І ось на цьому етапі прийшли аудитори та вирішили, що замовник неправомірно обрав переможця, тому треба розірвати договір. Договір, який уже наполовину виконали.
Яка ймовірність, що так станеться? Наразі понад 70% моніторингів розпочинають після укладання договору.
Для бізнесу це означає, що коли він хоче стати підрядником чи постачальником держави, він має змиритися з абсолютною непередбачуваністю такої співпраці.
Бо навіть якщо ти виграєш тендер, з тобою підпишуть договір, ти його почнеш виконувати — не факт, що ти отримаєш свою оплату. Бо можуть прийти аудитори. Приваблива перспектива?
Ще одна складова проблеми — недоліки у роботі аудиторів, які ми виявили під час дослідження їхніх моніторингів. Зокрема вони не завжди послідовні щодо способів усунення одних і тих самих порушень.
Наприклад, для одного випадку, коли замовник безпідставно відхилив найбільш економічно вигідну пропозицію, вони зобов’язують його розірвати укладений договір. В іншій аналогічній ситуації — просто не допускати таких самих порушень у майбутньому.
Окрім цього, ідея, що оскарження висновків за результатами моніторингів можна буде втиснути у два тижні, видається нереалістичною. Бо те, що таку норму приймуть на законодавчому рівні, не означає, що суди можуть реалізувати її на практиці.
Водночас ми не перший рік досліджуємо оскарження моніторингів у судах. Наприклад, за останні два роки замовники оскаржували майже 11% висновків за результатами моніторингу. І у майже 69% випадків суд першої інстанції ставав на їхній бік. У 2020 році наше велике дослідження показало, що суд першої інстанції ставав на бік замовника у 67% випадків, апеляційний суд — у 64%, касаційний — у 75% випадків.
Загалом виходить, що дозволити зупиняти платежі — це надати дуже багато важелів впливу у руки органу, до ефективності роботи якого є питання.
Альтернативне рішення
Наразі понад 70% моніторингів розпочинають після укладання договору. Тобто моніторинги, які мали б бути превентивним заходом контролю, у більшості випадків є методом постконтролю.
Якщо аудитори будуть частіше перевіряти закупівлі власне поки вони тривають, порушення можна буде виправити до укладення договору. І щоб це справді вдавалося, можна автоматично зупиняти закупівлі на час моніторингу і у випадку, якщо аудитори знайшли порушення — зобов'язати замовника його виправити.
Це дозволить справді запобігати збиткам, бо замовники банально не зможуть завершити закупівлю, поки не виправлять своє порушення. А ризиків значно менше, і вони менш суттєві — бо аудитори матимуть важелі контролю на етапі самої закупівлі.
Це компромісний варіант, як дати Держаудитслужбі більше повноважень і водночас не зробити публічні закупівлі абсолютно непривабливими і ризиковими для бізнесу. Детальніше про юридичні особливості такого рішення читайте у юридичному аналізі законопроєкту №10089 від команди DOZORRO.
Водночас просто надати аудиторам більше повноважень — не зробить контроль публічних закупівель справді ефективним. Для цього потрібні системні зміни, зокрема щодо підходу до моніторингів і kpi аудиторів. Необхідно насамперед:
- Змістити фокус з постконтролю на попередження порушень: моніторити закупівлі до укладання договорів.
- Оновити та категоризувати правопорушення під час закупівель, зокрема чітко розмежувати та дати визначення, які вважати суттєвими, а які несуттєвими.
- Чітко розмежувати і стандартизувати способи, як усувати різні порушення.
- Обирати закупівлі для моніторингу за об’єктивними факторами: очікуваною вартістю і ризик-індикаторами, які необхідно доопрацювати.
- Обмежити фокус моніторингів суттєвими порушеннями.
- Вирішити питання щодо доступу аудиторів до персональних даних порушників, через яке зараз вони не можуть притягнути їх до відповідальності.
Тоді зупинка закупівель через виявлені під час моніторингів порушення справді допомагатиме робити закупівлі більш ефективними. Адже контроль — це не лише про зекономлені кошти. Це питання загалом ефективності закупівель.
Якщо скасувати всі закупівлі, ми зекономимо бюджету всі гроші. Звучить як нісенітниця? Але виглядає так, що зараз у аудиторів kpi — це саме зекономлені і повернені до бюджету гроші. Зміна цієї парадигми має стати першим кроком на шляху до ефективного контролю публічних закупівель.
Публікацію підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту "Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS"