Бюджет 2022: реалистичность и риски

Відповідно до законодавства, Верховна Рада повинна у першому читанні розглянути проєкт закону про Державний бюджет на наступний рік не пізніше 20 жовтня.

Особливістю бюджету на 2022 рік вже другий рік поспіль є його розроблення в умовах кризи, викликаної пандемією COVID-19, та продовження в Україні та світі заходів, спрямованих на протидію поширенню пандемії та підтримку економік в умовах кризи.

Завдяки стимулюючим заходам державної політики та розгортанню масштабної вакцинації населення, економіка України поступово відновлюється – зростання ВВП у I півріччі 2021 року становило 1,8% до відповідного періоду минулого року, що втім є недостатнім для компенсації економічних втрат 2020 року ( - 4% ВВП). 

У 2022 році темпи посткризового відновлення економіки України значною мірою залежатимуть від збереження достатніх монетарних та фіскальних стимулів та ефективності координації грошово-кредитної та бюджетно-податкової політики.

Оцінка основних положень проєкту бюджету на 2022 рік

Наступного року Уряд поступово згортатиме м’яку фіскальну політику, яка проводилась у 2020-2021 роках з метою нівелювання негативного впливу пандемії COVID-19 на українську економіку. 

Дефіцит державного бюджету планується знизити з 4,9% ВВП (за планом на 2021 рік) до 3,5% ВВП. При цьому, первинний дефіцит державного бюджету заплановано знизити майже до "нуля" (0,05% ВВП).

Джерело: НБУ, Мінфін, ДКСУ

Дефіцит бюджету України 2022 року (3,5% ВВП) співпадає з прогнозом МВФ, опублікованим навесні поточного року, і є значно нижчим за прогноз середнього дефіциту країн світу з ринками, що формуються (6,5% ВВП) та дещо вищим за дефіцит вказаних країн з регіону Європи (2,7% ВВП). 

Водночас первинний дефіцит України 2022 (0,05%) є меншим як за середньосвітове (4,7%), так і за середньоєвропейське (1,4%) значення цього показника.

Уряд планує подальшу фіскальну консолідацію в 2023-2024 роках зі скороченням дефіциту бюджету у 2024 році до 2,7% ВВП). 

На наш погляд, прискорене згортання стимулюючої фіскальної політики може зашкодити посткризовому відновленню економіки і створити ризики звуження податкової бази.

Макроекономічний прогноз, на який спирається розрахунок показників бюджету 2022 року, в цілому відповідає прогнозу Національного банку, однак за окремими показниками є більш консервативним, ніж прогноз НБУ. 

Зокрема, Уряд прогнозує зростання реального ВВП у 2022 році на 3,8% (НБУ – на 4,0%), номінальний ВВП – 5 369 млрд гривень або (НБУ – 5 485 млрд гривень), споживча інфляція (індекс споживчих цін) – 6,2% (НБУ – 5,0%), промислова інфляція (індекс цін виробників) – 7,8% (НБУ – 5,0%). 

Більш консервативний прогноз Уряду (зокрема, щодо зростання номінального ВВП) залишає простір для перегляду його основних показників у напрямку збільшення.

Доходи Державного бюджету у 2022 році заплановані у розмірі 1257 млрд грн (23,4% ВВП – найнижчий рівень за останні 7 років з 2016 року). 

Очікується подальше зростання частки податкових надходжень в складі доходів бюджету (до 88%), чого передбачається досягти як за рахунок посилення ефективності заходів щодо протидії ухиленню від оподаткування, зокрема у сфері адміністрування ПДВ, так і завдяки підвищенню соціальних стандартів (мінімальна зарплата у середньому в 2022 році становитиме 6550 грн, що на 8,4% вище рівня 2021 року).

Видатки державного бюджету (з міжбюджетними трансфертами) передбачено на рівні 1442 млрд гривень (26,9% ВВП – найнижчий рівень за період з 2016 року). 

Основними пріоритетами видаткової політики будуть охорона здоров’я, освіта, дорожня інфраструктура, оборона, що визначатиме акцент на питаннях збереження та розвитку людського капіталу, покращення фізичної інфраструктури, зміцнення обороноздатності країни.

У проєкті бюджету 2022 рік за кожним розпорядником бюджетних коштів в рамках відповідних програм закріплено цільові показники державної політики. 

Цільові індикатори дозволять суспільству контролювати ефективність реформ та в цілому підвищити прозорість державних фінансів. 

Зокрема, виходячи з представлених Мінфіном даних Національне антикорупційне бюро, на фінансування якого в бюджеті 2022 році передбачено виділити 1,2 млрд грн, планує направити до суду 69 кримінальних проваджень.

В бюджеті 2022 року передбачається дещо знизити рівень фінансування органів правопорядку та судової влади, одночасно підвищивши рівень державного фінансування закладів освіти, що є позитивним трендом нормалізації структури видатків та підвищення рівня їх інклюзивності. 

Так, передбачається, що в 2022 році рівень фінансування органів правопорядку і судової влади становитиме 3,2% ВВП (проти 3,8% ВВП у 2020 році), при тому що середній рівень державного фінансування вказаних видатків у країнах ЄС-27 становить 1,7% ВВП (від 0,9% ВВП в Ірландії до 2,8% ВВП в Болгарії).

Важливим напрямком бюджетної видаткової політики залишається підтримка інвестиційної діяльності в економіці та стимулювання процесу банківського кредитування. 

На інвестиційні цілі в 2022 році передбачається спрямувати близько 7,6% видатків державного бюджету, що дещо нижче запланованого на 2021 рік рівня (8,4%), однак перевищує середній рівень 2018-2019 років (7,1%). 

Вагому складову інвестиційних видатків передбачається спрямувати в інфраструктурні проєкти, що мають високий мультиплікаційний ефект для стимулювання економічної діяльності. 

Відносно загальних інвестицій в економіці бюджетні капітальні видатки становитимуть 14% (в 2018-2019 роках було 11%, в 2020 – 17%). 

На цілі здешевлення кредитування в рамках програм "Доступні кредити 5-7-9%" та "Доступна іпотека 7%" у бюджеті на 2022 рік передбачено 3 млрд гривень (на 2021 рік було заплановано 2 млрд грн). 

За 2020-2021 роки 38 уповноважених банків видали 23 675 кредитів на загальну суму більше 62 млрд грн, що значною мірою сформувало позитивний тренд зростання загального рівня кредитування в економіці.

Витрати на обслуговування боргу у 2022 році мають зрости до 3,5% ВВП (у середньому серед країн з ринками, що формуються – 2%, у т. ч. в регіоні Європи – 1,3% ВВП). 

При цьому зростання витрат на обслуговування боргу обумовлено не стільки збільшенням самого боргу, скільки зміною його структури та підвищенням ефективної процентної ставки обслуговування. 

Цей показник у 2022 році досягне свого максимального значення за останні 5 років (7,2% річних). Одна з основних причин такої тенденції – поступове заміщення частки пільгових позик від МФО більш дорогими позиками з внутрішнього ринку. 

Так, частка позик міжнародних організацій у загальній структурі державного прямого боргу України протягом 2021-2022 років має знизитись з 22 до 17%.

Потреби у фінансуванні бюджету 2022 (фінансування дефіциту та погашення боргу) становитимуть 10,8% ВВП, що значно нижче рівня 2020-2021 років (15% ВВП) однак суттєво перевищує рівень попередніх років (7,3% ВВП з 2003 року) і в цілому свідчить про збереження високих ризиків для фіскальної стійкості з боку боргових індикаторів.

Окремою проблемою державного боргу України є підвищення тягаря виплат держави за гарантованими нею позиками державних корпорацій. 

Так, обсяг бюджетних виплат за гарантованими кредитами збільшується з 0,9 млрд грн у 2020 році до 4,9 млрд грн у 2021 році і до 6,9 млрд грн у 2022 (90% з яких припадає на китайські кредити Державної продовольчо-зернової корпорації).

Фінансування Державного бюджету у 2022 році здійснюватиметься за рахунок внутрішніх позик (420 млрд грн або 72% від потреб), зовнішніх позик (151 млрд грн або 26% від потреб), а також приватизації (8 млрд грн або 1,4% від потреб). 

З урахуванням прогнозованого обсягу платежів з погашення державного боргу у 2022 році у сумі 393,3 млрд гривень, у тому числі погашення державного зовнішнього боргу – 72,4 млрд гривень, державного внутрішнього боргу – 321,0 млрд гривень, чисті запозичення держави на зовнішньому ринку становитимуть 53,2 млрд гривень, на внутрішньому ринку – 99 млрд гривень. 

Висока частка запозичень на внутрішньому ринку створює ризики для банківського кредитування реальної економіки, особливо зважаючи на започаткування Національним банком жорстких параметрів монетарної політики.

Проєкт бюджету на 2022 рік також передбачає середньозважену ставка для внутрішніх боргових інструментів близько 11,7% річних, тоді як середньозважена ставка за січень-серпень 2021 року становила 11,33% та має тенденцію до зростання. 

При цьому, заплановані показники внутрішніх запозичень у 2021 році не виконуються, навіть попри збереження упродовж січня-вересня 2021 року дії антикризових інструментів довгострокового рефінансування банків. 

Станом на 20.09.2021 на внутрішньому ринку до державного бюджету залучено 255 млрд гривень (в усіх валютах), що становить лише 65% від річного обсягу, передбаченого ЗУ "Про Державний бюджет України на 2021 рік", а загальний обсяг ОВДП в обігу (запозичення "мінус" погашення) з початку року скоротився на 13 млрд гривень (у тому числі банків – на 15,6 млрд гривень).

В перспективі до кінця 2021 року спроможність банківської системи до абсорбування попиту на ліквідність з боку держави буде знижуватись зважаючи на прогноз Національного банку щодо утримання облікової ставки на рівні 8,5% та згортання з 4 кварталу 2021 року довгострокового рефінансування, що ставить під ризик заплановані обсяги державних запозичень на внутрішньому ринку у 2022 році.

Ризики виконання бюджету на 2022 рік

- можливий надмірний рестрикційний поштовх від передчасного згортання стимулюючої фіскальної та монетарної політики, що вплине на звуження економічної бази доходів бюджету та матиме негативні соціальні наслідки, які вимагатимуть додаткових витрат бюджету;

- погіршення фіскальної стійкості державних фінансів у зв’язку з подальшим підвищенням вартості державних запозичень (зокрема, внаслідок жорстких параметрів монетарної політики), а також у зв’язку з активізацією виплат за гарантованими державою позиками корпоративних клієнтів;

- недостатня глибина внутрішнього ринку ОВДП, що може ускладнити виконання планового обсягу державних запозичень для фінансування Державного бюджету;

- зростання вартості запозичень на міжнародних ринках через очікуване проведення більш жорсткої процентної політики провідними центральними банками світу та відповідне зростання ставок запозичень для ринків, що розвиваються;

- розширення участі банків у фінансуванні дефіциту державного бюджету може вплинути на зниження активності банківського кредитування реального сектора економіки і відповідно на можливості підтримання процесів відновлення економічного зростання;

- зменшення частки прибутку Національного банку до перерахування до Державного бюджету України, що позначиться на недоотриманні запланованих доходів.

Рекомендації щодо мінімізації ризиків виконання держбюджету

1) Політика доходів:

• Удосконалення адміністрування податкових платежів, зокрема в частині контролю за наданням податкових пільг. 

Розширення податкової бази шляхом впровадження рекомендацій ОЕСР з протидії розмиванню податкової бази та виведення прибутків за кордон.

• Внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет на 2022 рік" щодо частки прибутку, яка перераховується Національним банком до рівня, що відповідає прогнозу Національного банку. Удосконалення підходів до управління капіталом Національного банку, які б забезпечували досягнення визначених ним цілей.

2) Політика витрат:

• Оптимізація бюджетних витрат на державне управління, правоохоронні (антикорупційні) органи та судову владу;
• Удосконалення системи надання державних гарантій за позиками корпоративних суб’єктів, зокрема в частині визначення чітких критеріїв щодо надання таких гарантій та вимог до позичальників.

3) Дефіцит та фінансування дефіциту:

• Поглиблення внутрішнього ринку державних цінних паперів шляхом а) розроблення та впровадження стратегії участі НБУ в торгах на вторинному ринку ОВДП відповідно до Стратегії розвитку фінансового сектору України до 2025 року; б) реформування та розвитку інституту первинних дилерів та маркет-мейкерів на вторинному ринку ОВДП.
• Розширення участі фізичних осіб у придбанні державних облігацій з метою мінімізації ризиків внутрішнього фінансування.
• Удосконалення Національним банком інструментарію рефінансування банків, що полегшить навантаження на державний бюджет в частині заходів, спрямованих на підтримку економічної діяльності.