Поможет ли бизнесу "регуляторная гильотина"?

Після Революції гідності Україна намагається позбутися пережитків "совкового" минулого і створити комфортні стандарти життя і ведення бізнесу.

Не останню роль у цьому процесі відіграє зміна правил, за якими функціонує держава та живуть громадяни.

За роки незалежності у нас нашарувалося забагато правил для регламентації різних сфер життя, особливо – діяльності бізнесу.

Надмірне регулювання та бюрократизація гальмують розвиток держави не менше, ніж корупція, часто слугуючи фундаментом хабарництву і схемам.

Здається, аби позбутися бюрократичного тягаря, потрібно просто скасувати якомога більше законів. Тоді всі відчують свободу, а корупція зменшиться в рази.

Цей процес відомий як "регуляторна гільйотина": скасування неважливого, неефективного, обтяжливого регулювання, що створює перешкоди чи нерівність в доступі до ресурсів для громадян та бізнесу.

Після перезавантаження Нацради реформ ідея застосування "гільйотини" звучить дедалі частіше, та чи є вона панацеєю від проблем, що турбують бізнес?

Досвід інших країн

Як показав досвід держав з перехідною економікою, швидкий перегляд масиву законодавства не приніс відчутного результату. Так, у Киргизстані залишилися чинними менш ніж 80% законодавства, а решта змінених, скасованих чи опублікованих норм не позначилася на діяльності киргизького бізнесу.

Чому результати виявилися незадовільними? Напевно, була обрана не зовсім та проблема. Киргизька "гільйотина" передбачала насамперед зменшення кількості нормативно-правових актів. Це полегшило роботу юристів, але не вирішило проблеми підприємців, пов'язані із складними чи неефективними процедурами.

У світі є кілька прикладів ефективної реалізації "гільйотини". Однак такий радикальний підхід до реформування регуляторного поля супроводжувався низкою економічних та політичних факторів, за яких цей інструмент був адекватним для досягнення цілі керівництва держави.

Так, для підписання Мексикою угоди НАФТА із США та Канадою країні було необхідно швидко гармонізувати значну частину законодавства. "Регуляторна гільйотина" стала найбільш придатним інструментом для досягнення цієї мети.

Звісно, для входу в зону вільної торгівлі в рамках НАФТА керівництво держави провело низку інших заходів. Разом з ними "гільйотина" стала дієвим механізмом, вибір якого стимулювався інтеграційними геополітичними процесами.

Інший приклад – В'єтнам. Маючи значний соціалістичний спадок, влада країни вирішила застосувати "гільйотину", щоб позбутися низки регуляторних рудиментів та перейти на більш сучасні моделі розвитку економіки.

При цьому В'єтнам використовував ті ж інструменти, які в останні роки застосовувала Україна: консультації з бізнесом, формування пулу ініціатив, їх аналіз та ухвалення. Тобто зміни ґрунтувалися не лише на аналізі регуляторного поля, а й на результатах масштабних консультацій з бізнесом.

Ще одним прикладом успішного застосування "гільйотини" став кейс Південної Кореї після фінансової кризи в Південно-Східній Азії 1997 року. Влада країни менш ніж за рік скасувала більше половини регуляторних актів, щоб вичистити законодавство від архаїзмів, які гальмували відновлення економіки.[BANNER1]

Чи спрацює "гільйотина" в Україні

Хоча пандемія не оминула Україну, наразі країна не перебуває у глибокій кризі чи напередодні радикальних інтеграційних процесів. Саме тому запровадження класичної актової "регуляторної гільйотини" не виглядає тією магічною пігулкою, яка могла б забезпечити нашій державі швидке економічне зростання.

В Україні діють десятки тисяч актів, не рахуючи радянських (хоча і не так багато, як прийнято вважати). Серед первинних актів (тих, що мають самостійне значення) близько 800 законів, 40 тис постанов (вони часто виконані і не створюють правил для бізнесу), 13 тис наказів і невідома кількість радянських актів.

Однак кількість нормативних актів становить проблему лише для юристів: дублювання, неузгодженості, бажання об'єднати споріднені норми для зручності їх застосування. Для бізнесу важливі інші речі: спрощення процедур і переведення їх в онлайн, що зекономить гроші та час і послабить корупційну складову.

Саме тому скасувати певні закони чи "вичистити" неузгодженості між ними не означає полегшити життя підприємцям. Тут варто застосовувати інший підхід.

Досвід багаторічної роботи BRDO із законодавством показав, що замість аналізу юридичних абстракцій варто аналізувати процеси, які регулюють певні сфери бізнесу, шукати "вузькі місця", які породжують проблеми для підприємців, та пропонувати зміни, які руйнують бар'єри та спрощують процедури.

Назва цього підходу – ефективне регулювання. У цьому контексті на перший план виходять вимірювальні показники ефективності державної політики, які базуються на вирішенні ключових проблем стейкхолдерів.

Якщо в процесі аналізу регулювання ринку ми бачимо, що реалізація державної політики обходиться державі дорого, створює побічні негативні наслідки, які впливають на ведення бізнесу, то регулювання такого ринку слід вдосконалити.

Це і є метою концепції rolling review – перегляд регулювання ринків з метою підвищення його якості (ефективності). Від "регуляторної гільйотини" ця концепція відрізняється тим, що разом із скасуванням чи заміною обтяжливого регулювання вона передбачає збереження чи створення точок зростання для бізнесу.

Приміром, щорічний мор бджолосімей від отруєння засобами захисту рослин через відсутність добросусідства між аграріями та бджолярами не можна вирішити, щось скасувавши. Необхідно запровадити процедуру, що забезпечить взаємодію між підприємцями для уникнення втрат господарств.

Наприклад, можна ввести обов'язкову, але легку та безкоштовну реєстрацію бджолярів у сільській чи міській раді для обліку та інформування про плани аграріїв застосувати засоби захисту рослин на полях.

За результатами запровадження системного перегляду регулювання, за чотири роки уряд, парламент і президент скасували правила, що містилися у понад 1 200 застарілих актах та ухвалили понад 100 ініціатив, які створювали точки зростання для бізнесу. Економічний ефект від них становить близько 1 млрд дол на рік.

Для цього за підтримки ЄС експерти Офісу ефективного регулювання BRDO проаналізувати 6,5 тис актів та підготували 54 дослідження.[BANNER2]

Крім скасування нормативних актів і запровадження ефективних процедур, важливою рисою rolling review є залучення зацікавлених сторін до напрацювання рішень і прогнозування їх впливу. Мета – отримання на виході дійсно ефективних рішень, користь від яких переважатиме ймовірні побічні ефекти.

Саме такий підхід наші експерти запропонували у новому Регламенті уряду, ухваленому в лютому 2020 року. Коли цей документ запрацює, урядовці повинні будуть використовувати полісі-підхід до творення державної політики, залучати стейкхолдерів, аналізувати вплив пропонованих рішень на життя громадян.

Звісно, "регуляторну гільйотину" не можна повністю відкидати: вона добре працює з морально застарілим радянським законодавством. Однак пріоритетом повинні бути не структуровані в кодекси закони, а вирішення проблем громадян та бізнесу.

Адепти "гільйотини" не завжди можуть пояснити, кому допомагають, скасовуючи закони. Прихильники ефективного регулювання завжди знають, що від пропонованого ними рішення виграють усі зацікавлені сторони.

Щоб визначити, чи потрібно змінювати або скасовувати ту чи іншу норму, можна оцінити її вплив у грошах платників податків – такий собі return on investment.

Ефективна норма повноцінно вирішує проблему громадянина, тобто приносить результат. Якщо норма приносить недостатній результат, тобто проблема вирішена частково, норму треба змінювати, якщо результату нема – скасовувати.

Загалом, громадянам неважливо, як називається підхід роботи управлінця. Головне – аби він давав результат, що позитивно вплине на їх життя чи вирішить їх проблеми. Які би методи, концепції чи інструменти не використовувалися, у центрі кожного рішення повинні бути громадяни та їх інтереси.