Почему проверки не работают

Історія перевірок бізнесу в Україні – це типова "санта-барбара" з багатьма головними героями та сюжетними лініями.

У 2014 році народні депутати вирішили, що найпростішим інструментом підтримки бізнесу буде тимчасовий мораторій на перевірки, який тривав аж п'ять років.

Мораторій – це політичний інструмент, а тому й виходили з нього політичними методами. Чиновники просто поступово розширювали перелік винятків.

У 2014 році були дозволені лише деякі перевірки тодішньою Державною фіскальною службою (ДФС). У 2018 році перелік органів, яким Кабмін дозволив перевіряти підприємців, розширився до 22 інституцій. На початку 2019 року перевірки відновилися повністю, бо мораторій – це небезпечно.

Обмеження повноважень органів контролю, на перший погляд, лише спрощує життя бізнесу. Однак відсутність некорумпованого контролю призводить до трагічних випадків, наприклад, пожеж в готелі "Токіо стар", Одеському коледжі економіки, права та готельно-ресторанного бізнесу чи в дитячому таборі "Вікторія".

Як правило, хвилю перевірок породжують масове отруєння чи загибель людей. При цьому такі перевірки стосуються лише тих закладів, де сталася біда. Пожежа в дитячому таборі – перевіряємо дитячі заклади, пожежа в готелі – перевіряємо їх, пожежа в коледжі – інспектуємо коледжі. Який же результат цих перевірок?

Перевірки потребують вдосконалення. Вони можуть бути проблемними для бізнесу через застарілість вимог та несправедливі штрафи. Більше того, проблемою самих підприємців є необізнаність щодо вимог. Це безальтернативно породжує корупцію. Щоб це змінити, слід вирішити кілька завдань.

Завдання 1. Обґрунтовані та адекватні перевірки

Експерти Офісу ефективного регулювання (BRDO) протягом кількох місяців аналізували процес проходження підприємцями перевірок. Ми виявили десятки моментів, під час яких інспектор може зловживати своїм становищем.

Ключових кілька: обґрунтованість факту перевірки (інспектор повинен мати законні, підтверджені документами підстави перевіряти підприємство) та обґрунтованість обсягу питань, які розглядає інспектор.

Простіше кажучи, інспектор порушує права підприємця і, найімовірніше, вимагатиме хабар у двох випадках: якщо прийшов до підприємця незаконно і якщо перевіряє те, що перевіряти не мусить. В обох випадках через недостатню обізнаність підприємця та відсутність інструментів протистояння таким зловживанням найчастіше потерпає малий і середній бізнес.

Звісно, інша ситуація, коли інспектори перевіряють бізнес законно і в межах питань, визначених законодавством. Однак саме законодавство вже давно не відповідає ні сучасним технологіям, ні європейським практикам.

Тоді всі учасники процесу – і підприємець, і добросовісний інспектор, який може розуміти неадекватність певних вимог, але зобов'язаний контролювати їх дотримання, – опиняються в халепі. Недобросовісний інспектор, тримаючи в руках дивні, застарілі вимоги законодавства, одержує широке поле для маневру.

Аби підвищити обізнаність підприємців та надати їм інструмент захисту від порушень законодавства, у 2017 році був створений Інспекційний портал. Цей безкоштовний ресурс протягом двох років накопичує інформацію про те, коли, куди, навіщо і з яким результатом ходять інспектори більшості органів контролю.

Підприємець може побачити, які планові та позапланові перевірки чекають на нього і як до них підготуватися. Разом з тим, над адекватністю та реалістичністю виконання положень законодавства про перевірки варто попрацювати.

Завдання 2. Сумірні штрафи та інші санкції

Очевидно, що найбільше проблем підприємцям завдають не самі перевірки, а їх наслідки – штрафи та інші санкції. Є два види штрафів: одні накладаються на підприємця одразу після фіксації порушення, інші – якщо підприємець не усунув порушення протягом певного строку з моменту фіксації.

Розглянемо другий випадок. Припустімо, підприємство опинилося в річному плані перевірок. До нього навідався інспектор Держпродспоживслужби з перевіркою щодо дотримання вимог санітарного законодавства. Інспектор виявив порушення і видав припис про його усунення, за невиконання якого можна отримати штраф.

Цивілізований алгоритм накладення штрафу повинен виглядати так.

Інспектор перевірив лише питання, зазначені у формі акта перевірки, і вимоги в них були актуальними. Підприємець допустив певні порушення і не заперечує цього. Інспектор створив припис про усунення порушень з адекватними часовими рамками. Підприємець про припис забув. Після вичерпання терміну усунення порушень підприємець отримав штраф за невиконання вимог припису.

Така ситуація – не надто позитивний результат перевірки, бо ми не знаємо, чи усунув підприємець порушення після сплати штрафу. Нас це не повинно влаштовувати, бо головний результат перевірки – усунення порушень.

У першому випадку в системі штрафів зустрічаються дві крайності: величезний штраф за порушення, що не спричинило значної шкоди (підприємству дешевше роками судитися з органом контролю, ніж його сплатити), та мізерний штраф за небезпечне порушення (ігнорування вимог може призвести до трагічних наслідків).

За порушення вимог пожежної безпеки, невиконання вимог припису, створення перешкод для перевірки громадян карають попередженням чи штрафом від 0,5 до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (8,5-119 грн), посадових осіб – від двох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (34-170 грн).

Тобто за 170 грн можна не виконувати норми пожежної безпеки. Якщо ж інспектор праці виявить, що на підприємстві є неоформлений працівник (якщо він не платник єдиного податку першої-третьої груп), то штраф може сягнути 47 230 грн за особу.

В обох випадках розмір санкцій несумірний з ризиками, і в обох випадках штрафи часто не спрацьовують. Маленький штраф простіше сплатити, ніж виконати вимоги, проте зависокі штрафи створюють умови для корупції.

Варто зробити так, аби санкції були сумірні з порушеннями і стимулювали виправитися, а не продовжувати порушувати чи давати хабарі інспекторам. Звісно, ця проблема пов'язана з адекватністю законодавства. Санкції не спонукатимуть порушника виправитися, якщо вимоги неможливо виконати.

Що з цим робити

У 2018 році запрацювала єдина система, що зосереджує інформацію про перевірки всіх підприємців в одному місці: згаданий Інспекційний портал, розроблений Офісом ефективного регулювання BRDO.

Він дає відповіді на запитання, хто, кого, коли і з якої причини перевіряє, які порушення зафіксовані та які санкції накладені. Тобто дані цього порталу є хорошою базою для оцінки результативності перевірок та роботи інспекторів. Завдяки цим параметрам можна багато дізнатися про кожен орган контролю.

Згодом такої інформації буде більше. Наприклад, невдовзі органи отримають новий інструмент контролю за діяльністю своїх інспекторів: статистика перевірок для них стане персоналізованою. Кожен керівник зможе перевірити, як працює той чи інший інспектор, який в нього результат, чи надходять скарги на його роботу.

Таке нововведення підвищить прозорість роботи інспекторів і стане передумовою для зменшення кількості випадків корупції. Однак одного лише порталу для вирішення інспекційних проблем, вочевидь, не достатньо. У процесі його розробки ми виявили, що ключовий закон у сфері державного нагляду (контролю) та описаний в ньому процес перевірки лише частково відображають реальність.

Одні вимоги, покликані нібито захищати підприємців, створюють для них лише додаткові навантаження. Інші дозволяють недобросовісним підприємцям відмовлятися від законних перевірок через дешеві схеми.

Деякі вимоги неможливо виконати, що призводить до формалізації перевірок, неадекватних штрафів або корупції. Якщо це не змінити, весь державний нагляд перетвориться на тотальну симуляцію з непередбачуваними наслідками.

Саме тому Офіс ефективного регулювання спільно з Мінекономіки за підтримки програми USAID "Конкурентоспроможна економіка України" (КЕУ) почали розробку якісно нового проєкту закону, що вдосконалить процес перевірок та зробить їх більш ефективними для бізнесу та держави.

Мета – з одного боку, зробити процес перевірки логічним і передбачуваним для бізнесу, з іншого – ліквідувати "шпарини" в законодавстві, що дозволяють недобросовісному бізнесу уникати перевірок чи роками не усувати порушення.

Експерти BRDO, Мінекономіки та програми КЕУ завершують підготовку проєкту та змін до Інспекційного порталу. Очікуємо на їх публікацію до середини червня.

Важливо, аби перевірки в Україні запрацювали нормально. Від їх дієвості, як і від адекватності вимог законодавства, залежать людські життя. Численні історії з пожежами доводять: схеми, корупція, недбалість та безкарність вбивають.