Нефтегазовый сектор Украины: между предательством и победой

Україна володіє достатніми доведеними запасами газу та нафти, щоб досягти енергетичної незалежності вже у середньостроковій перспективі.

Згідно з даними, опублікованими у звіті ОПЕК за 2016 рік запаси України становили майже 395 млн барелів або 54 млн. т сирої нафти (таблиця 3.1) та 952 млрд. кубометрів газу (таблиця 9.1).

Проте зараз цей потенціал не використовується у повній мірі. Наприклад, згідно зі статистикою Міненерговугілля, у 2016 році власний видобуток природного газу становив майже 20 млрд кубометрів та забезпечив лише 62% споживання, решту необхідних обсягів довелось імпортувати.

Криза із різкими коливаннями ціни на автомобільний газ влітку 2017 року також наочно ілюструвала небезпеки надмірної залежності від імпортних постачань енергоносіїв.

Тож не дивно, що пріоритетами уряду є суттєве нарощування власного виробництва енергії, особливо у частині природного газу. Та щоб наблизити рівень видобутку вуглеводнів до показників національного споживання, потрібні відповідні інвестиції в галузь, а обсяги залученого капіталу, в свою чергу, напряму залежать від бізнес-клімату.

Цілком зрозуміло, що суперечливе законодавство, високий рівень корупції, неефективна судова система відлякують будь-якого інвестора в Україну загалом. У той же час, видобувні індустрії мають ще і цілий комплекс специфічних небезпек для ефективного розвитку — це недосконалість земельного законодавства, заплутана та надмірно зарегульована дозвільна система, нестабільні рентні та податкові правила, а також слабо врегульовані питання, пов'язані із мінімізацією шкоди для довкілля та врахування інтересів місцевих громад, що несе значні корупційні ризики.

Однак, якість управління видобувними галузями варто розглядати у ширшому масштабі: прозоріші процедури регулювання, стимулююча податкова політика, чіткі та взаємовигідні правила співпраці із громадами, послідовне та відповідальне застосування державою рентних надходжень — усі ці аспекти мають надзвичайний потенціал для позитивного впливу на суспільство.

Норвегія є класичним прикладом розумної і далекоглядної політики такого управління, результатом чого є суверенний фонд добробуту (його розмір наближається до 1 трлн дол. США) і рівень життя громадян, що вважається одним з найвищих у світі.

На жаль, така ситуація є радше виключенням, адже  більшість країн, багатих на природні ресурси, притаманні інші риси. У них високий рівень корупції, велика частка тіньового бізнесу, а "обрані" видобувні компанії та пов'язані з ними чиновників можуть збагачуватися, у той час як рівень життя населення залишається низький. Зрозуміло, це не сприяє покращенню бізнес-клімату у галузі і, як наслідок, реальному збагаченню країни в цілому.

Прикладом цього є Венесуела з доведеними запасами сирої нафти більш ніж у 300 млрд. барелів або 41 млрд т сирої нафти (це в 760 разів більше, ніж в Україні). При цьому, згідно з Індексом сприйняття корупції у 2016 році, країна посіла 166 місце з 176 країн, а зараз стрімко наближається до повного колапсу державних інституцій.

З метою детального аналізу та ідентифікації проблемних аспектів, які перешкоджають ефективному управлінню ресурсами, фахівці Інституту з управління природними ресурсами (NRGI) розробили власну комплексну методику оцінки, яка що два роки використовується для підготовки глобального Індексу управління ресурсами. Він складається з трьох основних вимірів — використання ресурсного потенціалу, управління доходами та сприятливість середовища, — які об'єднують 14 підкомпонентів.

Детальніше з методологією можна ознайомитись тут.

Індекс управління ресурсами (Resource Governance Index 2017), зважаючи на його достатньо посередні результати для нафтогазового сектору України, варто розглядати не лише як черговий рейтинг, а як інструмент, з допомогою якого влада може чітко діагностувати проблемні зони у нафтогазовидобувній сфері та комплексно підходити до її реформування.

Загалом, у 2017 році Індекс об'єднав в собі 81 країну, проте деякі з них оцінювались окремо по нафтогазовій сфері та окремо по гірничій, тож загалом налічується 89 оцінок.

Україна вперше потрапила до цього рейтингу і є однією з трьох європейських країн (крім Норвегії та Великобританії), що оцінювались. Проте, якщо Норвегія та Великобританія потрапили в нечисленну групу "добре", то сусідами України за "слабкою" групою є  Казахстан, Киргизька Республіка, Росія та інші. Україна набрала лише 49 балів із максимальних 100, що дозволило зайняти у підсумку 44 місце. 

Цікавим є факт кореляції між Індексом управління природними ресурсами та Ініціативою прозорості видобувних галузей (ІПВГ). Зважаючи на те, що Ініціатива передбачає забезпечення прозорості в управлінні природними ресурсами країни і розкриття державних доходів від видобувного сектора, можна обґрунтовано очікувати, що чим більше відкрита країна, тим вищий у неї показник в Індексі управління природними ресурсами, і факти підтверджують таке припущення.

Відтак, на графіку видно, що в середньому країни-члени ІВПГ показали кращий результат в Індексі, аніж ті, що до Ініціативи не входять.

Зважаючи на це, подальша підтримка запровадження Ініціативи прозорості у видобувних галузях стає все більш нагальною. Наразі Україна випустила два звіти в рамках Ініціативи, однак в країни і досі немає законодавчого підґрунтя для обов’язкового впровадження усіх стандартів, які відображають найкращі світові практики.

Відтак, ще весною цього року була спроба прийняти законопроект з прозорості у видобувних галузях, однак через політичні ігри у парламенті голосування було завалено. Законопроект наразі перереєстрований у Раді та очікує на повторне голосування восени.

Крім того, на розгляді у парламенті (і у робочих програмах уряду) можна знайти й інші проекти актів, що можуть значно покращити систему управління природними ресурсами в Україні. Зокрема, йдеться про законопроекти № 4646-д (запровадження сучасних стандартів бухгалтерського обліку та фінансової звітністі), дерегуляційний № 3096-д, а також належну реалізацію положень вже прийнятих законів № 1793 (щодо часткової децентралізації ренти) та № 2059 (про оцінку впливу на довкілля).

Тож прискіплива увага до результативної роботи народних депутатів цієї осені може призвести до відчутних результатів у покращенні управління природними ресурсами. Водночас, багато нормативної та регуляторної діяльності залишається задачею держави та неурядових організацій у майбутньому.

Загалом же за результатами Індексу Україна отримала низькі результати, і для їх покращення необхідно підійти до питання більш комплексно. Відтак, навіть прийняття кількох законів не зможе змінити ситуації.

Покращення результатів стане можливим лише за рахунок повної залученості з боку уряду та парламенту, а також органів місцевого самоврядування, самих видобувних компаній та локальних громад задля спільного напрацювання таких необхідних рішень для галузі. Від результатів цієї роботи залежить, на яку країну Україна буде більше схожа через 10 років — на Норвегію чи на Венесуелу.

Співавтор — Марія Мельник, аналітик DiXi Group