Задолго до Дії: 30 лет цифровизации, о которой мало кто знает
Как установить, каким именно был закон в конкретный день — даже если с тех пор его меняли десятки раз? И как случилось, что техническим администратором государственного реестра законодательства на десятилетие стала частная компания?
В конце 1990-х в Министерство юстиции привозили коробки с распечатанными текстами нормативно-правовых актов. Сотрудники сверяли их с оригиналами, искали публикации о внесенных изменениях и проверяли электронные версии буквально буква за буквой.
Законодательство, которое ещё существовало на бумаге — с рукописными правками и машинописными вклейками, — нужно было перенести на экран. Но сканирование самого текста было лишь началом. Гораздо сложнее воссоздать его правовую историю: когда он вступил в силу, что и когда в нём изменили, какая редакция действовала в конкретный день.
Так начиналась цифровизация украинского законодательства.
27 июня 1996 года президент Леонид Кучма подписал указ № 468/96 о создании Единого государственного реестра нормативных актов. На следующий день Верховная Рада приняла Конституцию Украины. Указ определял будущий Реестр как автоматизированную систему сбора, накопления и обработки законодательных актов, необходимую для их государственного учета, поддержания в актуальном состоянии и обеспечения доступности правовой информации.
Фактическое наполнение системы началось в 1997 году.
"Создание Единого государственного реестра нормативно-правовых актов стало необходимостью для упорядочения всего массива законодательства, и особенно это стало важным после принятия 28 июня 1996 года Конституции Украины, поскольку его нужно было привести в соответствие с Конституцией. Указ Президента Украины "О Едином реестре нормативно-правовых актов Украины" был принят накануне. А Постановлением Кабинета Министров Украины от 11 декабря 1996 года был введен Единый государственный реестр нормативно-правовых актов и начато осуществление правовой информатизации в Украине. Создание ЕГРНПА в 90-х годах действительно стало прорывом в информационных технологиях", — рассказывает экс-заместитель министра юстиции Лидия Горбунова, которая до 1998 года возглавляла управление государственной регистрации нормативных актов Минюста.
Зачем возвращать закон в прошлое
Сегодня в информационном фонде Реестра — более 144 тысяч документов. В среднем ежегодно добавляется почти 4 тысячи актов, а 2025 год стал рекордным — в Реестр включили 7073 нормативно-правовых акта.
Но смысл Реестра лучше всего объясняет не количество документов. Один нормативно-правовой акт может иметь десятки, а иногда около сотни редакций.
Представим себе судебное дело о решении, вынесенном 15 сентября 2008 года. Закон, на который тогда опирались стороны, с тех пор мог неоднократно измениться. Сегодняшняя редакция уже не даст ответа на главный вопрос: что именно было написано в норме на момент события?
Для суда от этого может зависеть оценка правомерности действий. Для бизнеса — результат многолетнего спора. Для государственного органа — возможность подтвердить правовое основание своего решения.
"Именно на редакцию нормативно-правового акта, внесенного в ЕГРНПА, можно ссылаться в случае неточностей и расхождений в тексте конкретного нормативно-правового акта. База ЕГРНПА является единственным источником формирования официального издания "Официального вестника Украины", — объясняет Лидия Горбунова.
Именно поэтому Реестр должен хранить не просто актуальный текст, а правовую историю документа.
Оцифровать закон — не означало его отсканировать
Прежде чем документ попадал в базу, необходимо было установить, подлежит ли он включению в Реестр, идентифицировать его и классифицировать.
Далее создавалась электронная карточка: орган, выдавший акт, его вид, дата и номер, дата вступления в силу, тематика и другие характеристики.
Если документ существовал уже несколько лет, работа только начиналась. Нужно было найти все акты, которыми в него вносились изменения, и последовательно восстановить предыдущие редакции.
Для законодательства это принципиальная разница. Замена одного слова, абзаца или даже знака препинания может изменить смысл нормы. Поэтому электронный текст должен был пройти сверку с оригиналом, а все изменения — быть правильно интегрированными.
Именно масштаб этой работы стал одним из главных вызовов первых лет существования Реестра.
Десять дней и концепция на 130 страниц
История выбора технологического партнера государства тоже оказалась не совсем линейной.
Один из первых основателей LIGA ZAKON и ИАЦ ЛИГА Сергей Бондаренко вспоминает, что о конкурсе Министерства юстиции 1999 года команда Информационно-аналитического центра ЛИГА узнала не из официального объявления, а от пользователей своей системы среди государственных служащих. До окончания приема предложений оставалось около десяти дней.
К тому времени компания уже несколько лет разрабатывала собственную электронную систему законодательства, которой пользовались государственные органы и частные компании. Однако участникам конкурса необходимо было представить отдельную концепцию создания государственного реестра.
"Мы с Мариной, соучредительницей компании, много лет работали в Институте кибернетики Академии наук Украины, где защитили кандидатские диссертации. Пятилетний опыт создания нашей информационно-правовой системы, умноженный на научный опыт, позволил нам за пять суток разработать концепцию Единого реестра. Она "тянула" на первую редакцию средней диссертации", — вспоминает Сергей Бондаренко.
Документ насчитывал около 130 страниц: процедуры, правила, графики, технологические схемы. По словам Сергея Бондаренко, другой участник представил значительно более краткую концепцию в общих чертах, а конкурсная комиссия в итоге признала победителями обоих. Право первой попытки создания Реестра получил конкурент.
Пока государственный проект искал свою рабочую модель, команда ИАЦ "ЛИГА" продолжала собирать и проверять электронные тексты нормативных актов для собственной информационно-правовой системы.
Когда через несколько лет Министерству юстиции потребовалось ускорить формирование Реестра, у компании уже был массив подготовленных документов.
"Мы включили в Реестр наши наработки с 1991 года — десятки тысяч проверенных текстов нормативно-правовых актов — и заполнили его за несколько месяцев. Впоследствии разработали и внедрили систему ведения Реестра", — рассказывает Сергей Бондаренко.
В конце 1990-х ИАЦ "ЛИГА" присоединился к технологическому созданию системы и разработке её программного обеспечения. Отдельный конкурс именно на выполнение функций администратора Реестра состоялся в 2001 году. Именно с этого периода сформировалась модель взаимодействия государства и частной технологической компании, которая просуществовала более двух десятилетий.
По данным LIGA ZAKON, работы по техническому администрированию компания всё это время выполняла без государственного финансирования за свой счёт.
Как частная компания может администрировать государственный реестр
Главное — разделить содержание Реестра и его техническое обеспечение.
Управляющим ЕГРНПА является Министерство юстиции. Оно отвечает за государственный учет нормативно-правовых актов, их идентификацию и классификацию, а также за достоверность эталонных текстов.
Технический администратор выполняет иную функцию: обеспечивает работу программного и информационного комплекса, сохранность данных, техническую подготовку текстов и поддержание информационного фонда. Такое распределение полномочий было прямо закреплено в правилах ведения Реестра.
То есть частный технический администратор не решает, каким должен быть закон и какой документ государство признает эталонным.
За технологической процедурой стоит команда разработчиков, системных администраторов, специалистов по кибербезопасности, технической обработки текстов, корректоров и юристов, которые работают с редакциями документов, объясняет руководительница информационной дирекции LIGA ZAKON Ирина Петрушкевич:
"На протяжении всего времени работы над Реестром мы заботимся о том, чтобы электронные тексты соответствовали оригиналам ещё на этапе нашей подготовки. Чем быстрее и точнее мы обработаем текст, тем быстрее эталонная копия появится в свободном доступе в информационном фонде Реестра".
Что означает "эталонный" — и чего это не означает
Эталонный текст — это текст нормативно-правового акта в электронной форме, целостность которого обеспечивается специальными признаками. Сам Реестр состоит из нескольких фондов: эталонного, страхового, рабочего и информационного.
Эталонность не делает недействительный документ действительным и не придает акту юридическую силу. Она позволяет иметь контрольный текст, с которым можно свериться.
Именно поэтому "Реестр" — это не просто еще один сайт, где можно найти закон. Его функция — государственный учет и достоверность правовой информации.
"База "Законодательство Украины" на официальном сайте Верховной Рады и база ЕГРНПА очень похожи, поскольку формируются они из одних и тех же источников. Но, прежде всего, эти базы данных имеют разный статус. База "Законодательство Украины" носит информационный характер и не является официальным изданием. База ЕГРНПА создана на основании Указа Президента и является официальным госреестром. Именно на редакцию нормативно-правового акта, внесенного в ЕГРНПА, можно ссылаться в случае неточностей и расхождений в тексте конкретного нормативно-правового акта. База ЕГРНПА является единственным источником формирования официального издания "Официальный вестник Украины". Нужны ли государству обе системы? Думаю, что нужны, поскольку это делает информацию о законодательстве более доступной для пользователей", — комментирует Лидия Горбунова.
Что начинается за пределами Реестра
Разница между государственным реестром и LegalTech-продуктами Марина Бондаренко, совладелица и председатель правления LIGA ZAKON, объясняет это с помощью аналогии с метрологией:
"С 1889 по 1960 год официальным мировым эталоном метра был платино-иридиевый стержень, который хранился в Международном бюро мер и весов в Севре под Парижем. Но для измерений люди пользовались совсем другими инструментами — от школьной линейки или строительной рулетки до сложных современных систем. Примерно такая же разница между Единым государственным реестром нормативно-правовых актов и IT-системами для работы с законодательством и правовыми документами.
Текст в Реестре определяет эталон нормативного акта. А Legal Tech-продукты позволяют работать с этим текстом: связывают его с другими нормативными актами, воспроизводят полную историю изменений каждого фрагмента, показывают судебные решения, в которых он упоминался, помогают анализировать отдельные нормы и видеть гораздо более широкий правовой контекст, предоставляют анализ судебных решений. Они позволяют отслеживать правовые нормы и предоставляют конкретные ссылки, помогают в анализе важных понятий, тем или правовых коллизий и т. д.".
В 1990-х главной задачей было собрать законодательство, разбросанное между бумажными документами, официальными изданиями и ведомственными архивами, и создать его надёжную электронную версию.
Затем — научиться поддерживать тысячи документов и их редакций в контролируемом состоянии и открыть к ним доступ через Интернет.
Сегодня правовые данные должны работать в современных цифровых ИТ-системах, где их можно быстро находить, сопоставлять, анализировать, связывать между собой, с судебными решениями, компаниями и должностными лицами, материалами СМИ, а также использовать для машинной обработки.
Но требование, с которого всё начиналось 30 лет назад, никуда не исчезло. Прежде чем закон можно будет найти за секунду, проанализировать с помощью алгоритма или передать ИИ, кто-то должен отвечать за то, что содержание документа достоверно и соответствует первоисточнику.