Бюджет-2010: обіцянка хабаря

"Економічна правда" завершує цикл статей, присвячених аналізу проекту бюджету 2010 рік та виконанню бюджету цього року. Ми вже писали про те, як Кабмін рахує макропоказники та суперечливі засади у прибуткових та видаткових частинах бюджету.

В цілому, головна методологічна зміна у формуванні бюджету пов'язана з розподілом місцевих бюджетів. Тобто тепер не районні центри розподіляють кошти між селищами, а ті отримують кошти напряму.

Саме тому проект держбюджету-2010 дуже нагадує хабар відразу 12 тисячам місцевих рад. Це вперше, коли уряд дає селам і селищам гроші безпосередньо, а не через районний центр. Крім того, кожному обіцяно, що він одержить мінімум на 20% більше. В очах місцевої влади, це дійсно манна небесна.

Природно, люди повинні бути вдячні, і проголосувати за потрібного кандидата. Іншими словами, бюджет-2010 - це передвиборчий хабар. Точно так само, як надбавки до пенсій, які кандидат у президенти Віктор Янукович почав давати у вересні-2004.

Однак 2004 рік відрізняється від 2010 року. Перш за все тим, що в 2004 році гроші на виплати були. А в 2009 і в 2010 році їх немає. І максимум вистачить на один-два місяці виконання обіцянок. Тобто, рівно до закінчення другого туру.

"Економічна правда" спробувала зупинитися на головних ризиках та проблемах нового проекту бюджету. Віднайшлося цілих дев'ять причин, через які бюджет-2010 є фантастичним передвиборчим проектом. Зібрані воєдино, вони показують, чому місцева влада не отримає обіцяні мільярди.

9 причин, через які місцеві бюджети не отримають довгоочікуваних грошей

Проблема 1. Бюджет створений на основі закону, якого не існує.

23 червня Верховна Рада проголосувала за нову редакцію Бюджетного кодексу. Цей документ описував те, що сьогодні часто називається "бюджетна реформа".

На 2009 рік закон "Про бюджет" описував розподіл грошей між державним і 669 місцевими бюджетами. Новий Бюджетний кодекс передбачав, що число місцевих бюджетів збільшується до 12 тисяч. Робиться це за рахунок того, що в законодавство вводиться новий термін - "бюджет місцевого самоврядування". Ця назва об'єднує бюджети сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Однак згодом Віктор Ющенко наклав на новий Бюджетний кодекс вето. Тобто, цього документа юридично не існує. І робити бюджет на наступний рік, спираючись на наступний рік, - як мінімум, дивно.

Звичайно, вето можуть подолати. За словами Юлії Тимошенко, зараз якраз з цього приводу ведуться переговори між БЮТ і Партією Регіонів. Але є величезні сумніви, що "регіонали" віддадуть свої голоси і дозволять зробити бюджет, який дарує голоси головному супернику Віктора Януковича на виборах президента.

Проблема 2. Юлії Тимошенко вигідно, щоб бюджет-2010 залишився лише на папері.

Також немає ніяких гарантій, що бюджет-2010 буде прийнятий. Хоча б тому, що парламент не може голосувати за документ, складений на основі неіснуючого кодексу.

В кулуарах парламенту блукає думка, що для кандидата в президенти Юлії Тимошенко найвигідніший варіант - це неприйняття запропонованого нею бюджету. Тоді вона зможе просто розвести руками і сказати: "От бачите, я хотіла всіх ощасливити, але ВОНИ не дали"

Зате до самих виборів вона зможе в деталях розповідати, що саме вона пропонувала, і скільки грошей недоотримає кожен житель країни.

Якщо бюджет-2010 провалять, наступного року країна буде жити за бюджетом 2009 року. Кожен місяць витрати будуть становити 1/12 минулорічного рівня. А це, по-перше, на 30-40% менше, ніж сьогодні. А по-друге, зовсім інша система відносин з місцевими бюджетами. Просто і геніально.

У реальності, такий поворот подій був би порятунком для всіх. Бюджет-2010 неможливо виконати - уряд не здатний зібрати в півтора рази більше грошей, ніж може дати економіка. Але про це - трохи нижче.

Проблема 3. Бюджетної реформи немає, є перепідпорядкування місцевої влади "центру".

Припустимо, БЮТ запропонував "регіоналам" щось таке, від чого вони вирішили проголосувати "за". І бюджетний кодекс приймуть.

Чи існує насправді широко розрекламована бюджетна реформа? На жаль, ні.

Ця бюджетна реформа передбачає, що баланс між центральною владою і місцевою владою дійсно змінюється. Наприклад, місцева влада отримає левову частку доходів, і може ними дійсно розпоряджатися на свій розсуд. Або, як протилежний варіант, вони взагалі зникають, і абсолютно всі витрати в країні фінансує центральний бюджет.

Те, що пропонується в останньому варіанті Бюджетного кодексу - це просто перестановка доданків. Причому, вкрай небезпечна для місцевої влади.

До цих пір в країні приймаються 669 місцевих бюджетів. Самий нижній рівень - це рівень району в області. Саме з цим рівнем "спілкується" Мінфін. Якщо у району надлишок грошей, їх забирають. Якщо недолік - додають через дотації і субвенції.

А вже районна рада на місці вирішує, якому селу скільки дати. Голови сільрад їздять домовлятися про гроші в район. Це, свого роду, незалежність від "центру". І, хоч і невелика, але гарантія демократії.

У бюджеті-2010 пропонується з рівня району "спуститися" на рівень села. У районів уряд відібрав більшу частину грошей, і віддав їх селам і містечкам. Це назвали "переходом на прямі міжбюджетні відносини державного бюджету з усіма місцевими бюджетами".

Але попутно виникла проблема. Частина доходів сіл фіксована, але інша частина може даватися, а може і не даватися. Остаточне рішення - за Міністерством фінансів.

Є всі передумови до того, що Мінфін дасть гроші тільки тим регіонам, які будуть голосувати за "правильного" кандидата. Іншими словами, бюджетної реформи немає. Є масове перепідпорядкування місцевих рад "центру".

Проблема 4. Уряд платить і каже, що робити.

Перед складанням бюджету країни, Мінфін рахує "прибуток" кожного бюджету. Якщо планові доходи перевищують планові видатки, різниця передається до державного бюджету. Якщо навпаки, місцевий бюджет отримує від уряду дотацію вирівнювання.

Парадокс "бюджетної реформи" полягає в тому, що з усіх 12 тисяч бюджетів донорами є тільки 37. Наприклад, у Полтавській області це тільки місто Кременчук, де розташований великий НПЗ. Традиційно прибутковим є Київ, де сконцентрований банківський сектор країни.

Це означає, що всі інші бюджети є дотаційними, і повинні отримувати ресурси "зверху". Тобто, вони дуже щільно "зав'язані" на урядових витратах. А хто платить, той і керує.

Як приклад, можна навести Асоціацію сільських та селищних рад. Нещодавно вона зажадала від Віктора Ющенка стати свідомим, і скасувати своє вето на Бюджетний кодекс в новій редакції. Загальна суть звернення приблизно така: "президент, не заважайте людям отримати заслужені ними гроші".

Можна сперечатися, чи правий президент. З точки зору того, що він не дає "людям гроші" - безумовно, ні. З точки зору того, що ці гроші немає де взяти, і "люди" все одно їх не отримають, а бюджетна система впаде - то напевно, має рацію.

При цьому також не варто забувати, що президент в Україні наділений правом законодавчої ініціативи і міг би за п'ять років сам розробити і запропонувати власний варіант реформи міжбюджетних відносин, а не ветувати усі пропозиції уряду.

Отже, Асоціація була створена після знаменитого з'їзду місцевої влади, який зібрався в травні в будівлі Міжнародного виставкового центру посеред Києва. На цьому з'їзді Юлія Тимошенко вперше оголосила про грандіозну "бюджетну реформу".

Саме тоді й була створена Асоціація сільських і селищних рад. Більш того, вона відразу ж отримала бюджетне фінансування. Іншими словами, зарплату від уряду.

І з тих пір Асоціація чомусь робить заяви, які чітко повторюють точку зору особисто Юлії Володимирівни. Є цілих два докази того, що в той же самий час ця структура не відображає реального думки більшості місцевих рад.

По-перше, всього в Україні 31 тисячя місцевих бюджетів. Це вдвічі більше, ніж охоплені урядовою увагою 12 тисяч.

По-друге, представники навіть цих 12 тисяч місцевих бюджетів зовсім щиро зізнавалися, що вони скоріше втрачають гроші в результаті "реформи".

Економічна правда вже описувала у своєму репортажі, як на кабмінівській презентації бюджету-2010 місцеве самоврядування, замість подяки, перед пресою почали вставати і говорити: "Якось на складається. Щось не врахували, щось забирають. Ми порахували, і виходить менше, ніж було".

Після цього Юлія Володимирівна зробила здивований вигляд і наказала взяти показники цього року по кожному з 12 тисяч місцевих бюджетів, і перерахувати так, щоб вийшло на 20% більше ніж було. Подібні піар-фокуси вже навіть не викликають посмішку.

Навіть школяр розуміє про що тут йдеться. Грошей у бюджеті на 20% більше від їх суперечки не стало. А отже ці 20% чи все-таки заберуть у районних лікарень і вчителів на місцях, або на догоду сільським радам вилучать з центрального бюджету, який фінансує нашу армію і міліцію.

А дії Асоціації - це лише гарна ілюстрація істини: "Хто платить, той і замовляє музику". У кого є сумніви, яку музику замовить уряд напередодні виборів, що наближаються?

Проблема 5. Від перерозподілу податків виграють лише 37 бюджетів з 12 тисяч.

Це самий математичний розділ. Але він оптом описує неймовірну легенду про те, як "бюджетна реформа" дає більше доходів місцевим бюджетам.

Опишемо це коротко. Уряд трохи змінив розрахунок "прибутку" кожного бюджету. Умовно, для її визначення рахуються доходи і витрати регіону. І якщо виникає "плюс", бюджет вважається процвітаючим, і ця різниця передається до державного бюджету. Там ці гроші складно "перемішуються", і потім перераховуються збитковим регіонах.

Так ось, в 2010 році з формули зробили кілька винятків. Місцевим бюджетам дозволили залишати собі повністю податок на землю, плату за торгові патенти і адміністративні штрафи, у тому числі зібрані інспекторами ДАІ.

У результаті, з розрахунку міжбюджетних трансфертів вилучили додатково 12,6 мільярдів гривень. Це на 24,4% більше, ніж у 2009 році.

Крім того, держава відібрала частину доходів у бюджетів районів і державного бюджету. Зокрема, до бюджетів розвитку, з яких оплачується капітальне будівництво нових об'єктів, включили 15% податку на доходи фізосіб, 10% податку на прибуток підприємств, 100% податку з власників транспортних засобів та збору за забруднення навколишнього середовища.

В результаті всіх цих маніпуляцій доходи місцевих бюджетів зростають всього на 4,6 мільярда гривень, або на 7,5% - до 65,5 мільярдів. Не дивно, що стільки шуму навколо такої мізерної суми?

Виявляється, не дивно. Як вже говорилося, тільки 37 бюджетів є "прибутковими". І тільки вони відчують збільшення від усіх цих маніпуляцій з податками. Всі інші як були "збитковими", так і залишилися.

Це і є суть того, що називається "бюджетною реформою". Реальність полягає в тому, що перед урядом не стояло завдання створити дійсно збалансовану систему, де сильні місцеві влади змогли б спиратися на власні доходи.

Вийшло навпаки. Їх "перезакріпили" з районного бюджету на центральний. Залежність від уряду в багато разів посилилася. Чи не це було справжньою метою "бюджетної реформи"?

Проблема 6. Більше половини грошей 12 тисяч місцевих бюджетів отримують з держбюджету.

Разом, власні доходи бюджетів складуть 65,5 мільярдів гривень. Все інше, що дозволяє наростити цю суму до 139,2 мільярдів - це міжбюджетні трансферти. Іншими словами, гроші, які повинні прийти з бюджету уряду.

Ці трансферти становлять 80,1 мільярда - більше власних доходів місцевих властей. У цій групі є два особливо великих напрямки.

Перше - це субвенції на реалізацію державних програм соціального захисту в розмірі 25,7 мільярдів гривень. Простими словами, це гроші на утримання шкіл, лікарень та інших соціальних об'єктів. Багато це чи мало, можна розмірковувати. Є підозра, що дуже мало.

Справа в тому, що з 2010 року на баланси місцевої влади передаються всі комунальні об'єкти, які раніше "висіли" на державному бюджеті або бюджетах районів. А саме, дошкільні навчальні заклади, позашкільні навчальні заклади та місцева пожежна охорона.

Друга велика група трансфертів - це так звані дотації вирівнювання в обсязі 52,5 мільярдів. Це як раз ті гроші, які місцевій владі взяти ніде. Їх повинен дати центральний бюджет. Зауважте, це майже така ж сума, яку села та селища зможуть зібрати самостійно.

Але це далеко не найнеприємніше. Тому що ...

Проблема 7. Давати чи не давати гроші, вирішуватиме Мінфін.

Для Мінфіну відкриваються колосальні можливості. Він буде в ручному режимі перерозподіляти 55% дотацій вирівнювання. Тобто, у його веденні виявляться 28,9 мільярдів гривень. Саме чиновники міста Києва визначать, чи отримає село в Полтавській області свої 20 тисяч гривень.

І якщо раніше домовлятися про гроші їхали в район, то тепер будуть їздити до Києва, в Мінфін. Черги з 12 тисяч ходоків окупують коридори міністерства.

Все те, що не має в основі формули або статистики, передбачає вибір конкретної людини. Це не означає, що будуть повальні хабарі за виділення дотацій. Але за правильне рішення можуть привезти ковбасу, а можуть подзвонити "зверху" і розповісти, кому дати грошей. У будь-якому разі, сам механізм таку можливість передбачає.

Так само як і можливість не виділити дотацію тим районам, в яких кількість голосів, відданих за правильного кандидата, нижче певного рівня.

Решта 45% дотації, безумовно, фіксовані. Але навіть ця "фіксація" не означає, що вони прийдуть вчасно.

Проблема 8. Села не готові ділитися.

Хотілося б окремо сказати про геніальні формули, за якими Мінфін рахував, скільки грошей отримає кожен місцевий бюджет.

Офіційне пояснення процесу відбору дуже плутане. "Залежно від динаміки податкоспроможності кожного окремого місцевого бюджету індекс розраховується: за методом екстраполяції - при тенденції до зростання податкоспроможності; за експоненціальним методу - при тенденції до зниження податкоспроможності".

Зрозумілий і простий підхід? Ні. На це і було розраховано. Тому все-таки варто пояснити більш простою мовою, що намагаються приховати за цією казуїстикою.

Умовно, є район, в якому десять сіл. На нього у 2009 році виділялися 100 мільйонів з держбюджету. А вже потім ці 100 мільйонів ділилися в певній пропорції.

"Бюджетна реформа" припускає, що замість одного районного бюджету виходить один районний і десять окремих сільських. Цим десяти новим бюджетам повинна передаватися частина доходів району, а також дотації і субвенції з центрального бюджету.

Але щоб зрозуміти, скільки потрібно давати, потрібна чітка статистика. Але її немає. За довгі роки накопичувалася бюджетна статистика мінімум по районах. Глибше ніхто і ніколи не йшов. Максимум інформації, яку можна назбирати - це дані по кількості населення, його віковий і статевий склад.

У цьому вся екстраполяція. У районів відібрали частину доходів, і поділили їх між селами на основі кількості населення.

Такий підхід миттєво спричинив проблеми двох видів. Перша - села не готові ділитися один з одним. А ділитися доведеться.

Уявіть, що в одному з сіл знаходиться школа, в яку їздять діти відразу з декількох сусідніх. Раніше її утримував район. Сьогодні вона повністю опинилася на балансі села, але грошей на її утримання дали лише частину. Тому що так розподілене населення.

Тепер, як свідчить стаття 53 закону про бюджет-2010, місцеві ради інших сіл зобов'язані передавати частину грошей на утримання цієї школи. Проте тут же записано, що така передача проводиться "на підставі рішення місцевих рад, прийнятих кожною зі сторін, і закріплених договором".

Зауважте, санкція за неукладання такого договору не передбачена! Це означає, що розрахунок йде на сумлінність місцевих рад - допущення саме по собі безглузде. Ніхто і ніколи просто так не віддасть свої гроші. Зате відмовити дітям з сусіднього села в навчанні - не можна.

Друга проблема - що робити з районом? Проблема дуже схожа, тому що на балансі районів зараз знаходяться безліч об'єктів соціальної інфраструктури. Хоча б ті ж школи та поліклініки. При цьому, у районів відібрали гроші і віддали їх селам.

Ось чому з'явився ручний перерозподіл 55% дотацій вирівнювання. У Мінфіні допускають, що вони неправильно порахували розподіл грошей між 12 тисячами бюджетів. І вирішили коригувати ці диспропорції в оперативному режимі. Напевно, доведеться з держбюджету покривати також "чорні дірки" у фінансуванні сільських шкіл та лікарень.

Проблема 9. Грошей на все це немає.

Отже, перехід на 12 тисяч бюджетів - це навіть не передвиборчий "хабар", а обіцянка хабара. Насправді, грошей в бюджеті не додалося.

Є дві протилежні тенденції. Перша - уряд не здатний зібрати доходи навіть для виконання плану цього року. Друга - при цьому він підвищує план по доходах і видатках на наступний рік. Хоча економіка виросте всього лише на 3,7% (за власними прогнозами Кабміну). Іншими словами, вона все ще буде в стані кризи.

Згідно з заявою уряду, у січні-серпні 2009 року план з доходів було перевиконано на 2,9%. Проте в реальності є величезний недобір.

Ось деякі витяги з аналізу, проведеного економістами Секретаріату Президента.

По-перше, уряд кожен місяць зменшував план до тих пір, поки у звітності не виходило його перевиконання. Наприклад, у серпні Кабмін сам собі "зрізав" завдання на 6,6 мільярда гривень, або на 30,4%. Інакше всі побачили б, що реально вдалося зібрати лише 70,5% доходів.

Та ж ситуація в цілому по року. За всі вісім місяців зменшення плану склало 17 мільярдів, або 14,8%. Якщо б не коректування, то виконання склало б 85,4%.

Крім зменшення плану, відбуваються переплати податків. З початку року вони склали 10,7 мільярдів гривень. Попутно відбуваються затримки з відшкодуванням з бюджету податку на додану вартість. Щоб не помітно було затримку 4,9 мільярда гривень, план з відшкодування ПДВ також зменшується заднім числом.

Всього, за попередні вісім місяців зібрано лише 53,6% річних доходів. А з огляду на те, що вже існують переплати по податках і борги з ПДВ, отримати залишкові 46,4% за чотири місяці не вийде.

Але навіть і це ще не всі цифри. Держказначейство показало, що з початку року уряд взяв у борг вже 75 мільярдів гривень. Це і є та реальна "нестача", яку уряд не міг закрити нічим іншим, крім боргу.

Ще більш сумна картина прогнозується на 2010 рік. Офіційно, дефіцит державного бюджету - різниця між доходами та витратами - складе 46,77 мільярдів гривень. Але при цьому, уряд має намір залучити в борг 120 мільярдів гривень, і ще 10 мільярдів отримати від приватизації. Це тільки те, що визнається.

Відповідно до розрахунків експертів Секретаріату Президента, уряд не зможе зібрати 40 мільярдів гривень доходів, які воно вважає реальними.

Якщо це правда, то "діра" вийде приблизно на рівні 150 мільярдів гривень. Це 46% офіційно запланованих витрат - 325 мільярдів.

До того ж, як показує весь попередній досвід, підтримка місцевих бюджетів ніколи не був пріоритетною статтею витрат держави. Головне - це "соціалка", на яку і цього року грошей не вистачає.

Це найголовніша причина того, що в 2010 році місцеві бюджети не отримають 139,2 мільярда, прописані в законі "Про бюджет на 2010 рік". Грошей просто не вистачить.

Що ж буде насправді?

У такому випадку, чого ж очікувати місцевим бюджетам від 2010 року? Як мінімум, вимальовуються три варіанти розвитку подій.

Перший - уряд зробить все, щоб бюджет-2010 не був прийнятий. Наприклад, не набереться потрібна кількість голосів на засіданні Верховної Ради, або вето президента за Бюджетним кодексом не буде подолано.

У такому випадку, знаменитий бюджет-2010 залишиться на папері, і буде виконувати роль ще одного рекламного буклету Юлії Тимошенко.

Другий - всю країну напружать, щоб новий бюджет точно діяв до закінчення виборів. Після цього всі визнають його нереальність, і тут же переглянуть, "порізавши" величезну частину витрат, у тому числі на дотації місцевим бюджетам.

Якщо Юлія Володимирівна програє перший тур виборів, перегляд буде вже в лютому 2010 року. Якщо вона виграє другий тур і стане президентом, то перегляд відбудеться в березні, після її вступу на посаду. Пояснити перегляд буде нескладно. Місцеві ради зрозуміють, що їх обдурили, але вже буде пізно.

Третій варіант - найбільш негативний. Він відбудеться, якщо Юлії Тимошенко вдасться знайти спільну мову з головою Нацбанку Володимиром Стельмахом або ж поставити "свого" керівника НБУ. У такому разі, всі обіцянки, які дані в бюджеті-2010, будуть виконані.

Але станеться це за рахунок "друкарського верстату" Нацбанку. Він викине в економіку десятки мільярдів гривень. Весь негатив полягає в тому, що ці гроші відразу почне "пожирати" інфляція.

Люди по всій країні отримають гривню, купити за яку можна буде в два-три рази менше. Тому що "інфляційний податок" відповідно до теорії платять усі, а не тільки бюджетники.

По суті, це означатиме те ж саме - місцеві бюджети не отримають обіцяного. Шкода тільки, якщо "велика інфляція-2010" розпочнеться саме через них.