Прожитковий мінімум уже не той: як вирішити проблему розміром 2270 гривень
До прожиткового мінімуму прив'язані півтори сотні соціальних виплат, зарплати суддів та прокурорів, штрафи. Та чи виконує встановлений владою прожитковий мінімум головну функцію – забезпечити існування людини?
Головне питання, яке кожен рік постає при обговоренні підвищення соціальних стандартів, – чому в Україні такий низький рівень прожиткового мінімуму. З 1 грудня 2020 року він становить 2 270 грн на людину працездатного віку. Чи може людина вижити на таку суму, особливо якщо мешкає в Києві?
Прожитковий мінімум (ПМ) в Україні втратив своє первісне значення, тому є проблемою не тільки громадян, а й держави.
Як сталося, що ПМ для українців рахується по-різному, наскільки зростуть виплати бюджетникам, суддям та прокурорам при його піднятті, і як можна змінити систему, щоб забезпечити проживання, а не виживання громадян?
Усе навколо прожиткового мінімуму
За економічним змістом прожитковий мінімум показує, скільки грошей потрібно заробляти людині, аби утримувати себе і не опинитися за межею бідності. Якщо дохід нижчий за цю межу, держави допомагають громадянам, підтягуючи їх дохід до цього рівня. Але в Україні такий концепт – давно в історії.
На практиці цей показник використовують лише для визначення розміру певного типу платежу з бюджету або до нього. Для цього було створено ще кілька видів офіційного прожиткового мінімуму: для дітей до шести років, для дітей з шести до вісімнадцяти років, для осіб, які втратили працездатність.
З 2021 року запровадили додаткові види ПМ: для визначення зарплат суддям, прокурорам та іншим співробітникам державних органів, розміри зарплат яких за законодавством прив'язані до прожиткового мінімуму.
Ба більше: фактично в Україні є два прожиткові мінімуми: встановлений законом "Про держбюджет" (2 270 грн) плюс його підвиди для різних "типів" громадян та фактичний рівень, що рахується Міністерством соціальної політики. Зараз він удвічі вищий, ніж законодавчий (5 113 грн).
Від законодавчого ПМ залежить розмір понад 150 платежів з бюджету та до нього. На практиці цей перелік трансформується у п'ять типів виплат.
Перший тип – це соціальні виплати. За оцінками Мінсоцполітики, у 2020 році до розміру прожиткового мінімуму було прив'язано 63 типи соціальних виплат, на які бюджети витратили 40,4 млрд грн. З цього переліку 27 видів соціальних виплат залежать винятково від прожиткового мінімуму.
Логіка, за якою частина соціальних виплат прив'язана до законодавчого прожиткового мінімуму, незрозуміла. Наприклад, це довічні державні стипендії, одноразова грошова винагорода особам, яким присвоєно звання Герой України, доплати громадянам, які працюють в зоні відчуження.
Другий тип – це зарплати в бюджетному секторі. З січня 2017 року до січня 2021 року від розміру ПМ залежали оклади всіх бюджетників і держслужбовців. Це змінилося лише недавно: уряд вирішив затвердити оклад працівника першого тарифного розряду в абсолютному вираженні, без прив'язки до ПМ.
Однак ПМ досі впливає на оплату праці інших категорій працівників бюджетної сфери, оклади яких не прив'язані до єдиної тарифної сітки (ЄТС). Наприклад, суддів, базовий розмір посадового окладу яких становить 30-55 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (68,1-124,85 тис грн).
Третій тип – це пенсії. Мінімальний розмір пенсії за віком за наявності в чоловіків 35 років, а в жінок 30 років страхового стажу встановлюється в розмірі ПМ, визначеного законом для осіб, які втратили працездатність. З 1 січня 2021 року це 1 769 грн. Пенсію в розмірі ПМ в Україні отримують 1,2 млн осіб.
Четвертий тип – це грошова допомога співробітникам бюджетного сектору. Наприклад, одноразова допомога військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу після укладення ними першого контракту. Розмір такої грошової допомоги становить вісім-десять прожиткових мінімумів.
П'ятий тип – це адміністративні платежі та штрафи.
Тобто від розміру прожиткового мінімуму залежить значна кількість виплат, які здійснює держава на користь громадян, а також частина виплат (штрафів), що здійснюють громадяни та юридичні особи на користь держави.
"Асортимент" цих платежів вражає: від визначення рівня допомоги для малозабезпечених родин та соціальних платежів в обсязі 10% від ПМ (227 грн) до розміру державної підтримки кінематографії обсягом 4 тис ПМ (9,08 млн грн).
Частково це можна пояснити хронічно високою інфляцією у 1990-ті та 2000-ні роки, коли прожитковий мінімум іноді переглядався по кілька разів на рік. Проте після переходу Національного банку до інфляційного таргетування і зниження інфляції прив'язку платежів до прожиткового мінімуму варто переглянути.
Фінансова пастка
Зараз держава не може собі дозволити підвищити законодавчий ПМ до його фактичного рівня. Будь-яке підвищення ПМ спричиняє не лише зростання виплат малозабезпеченим, а й збільшення зарплат держслужбовців, суддів, прокурорів, бюджетників, підвищення стипендій і розміру штрафів.
За оцінкою Мінфіну, для підвищення ПМ в законі про бюджет до його фактичного рівня протягом наступних кількох років державі потрібно буде збільшити видатки на 250 млрд грн (5,9% очікуваного ВВП 2021 року).
Якщо застосувати реальний розмір ПМ (5 113 грн) для визначення зарплат суддів, то у 2021 році обсяг видатків на виплату їхніх посадових окладів був би на 9 млрд грн вищим, ніж передбачено законом про держбюджет на 2021 рік. Це без урахування великої кількості доплат та регіональних коефіцієнтів.
Саме тому законодавчо встановлений ПМ в Україні настільки низький.[BANNER1]
Як вирішити цю проблему
Аби зсунути проблему з мертвої точки, потрібно зробити кілька важливих кроків.
По-перше, необхідно змінити філософію застосування ПМ. Це не повинен бути показник, до якого через систему коефіцієнтів прив'язані сотні бюджетних виплат. Це має бути індикатор рівня доходу певної родини.
По-друге, забезпечити прив'язку до розміру прожиткового мінімуму лише тих типів виплат, які за економічним змістом мають бути до нього прив'язані, наприклад, розмір допомоги малозабезпеченим особам.
Держава повинна покривати сім'ї різницю між її рівнем доходу та рівнем ПМ, якщо перший нижчий за другий. Потрібно переглянути кількість соціальних допомог та об'єднати їх за змістом та призначенням, наприклад, "допомога за бідністю", і при визначенні допомоги враховувати сукупний дохід сім'ї.
По-третє, відв'язати від ПМ всі види виплат, які не мають бути до нього прив'язані: зарплати суддів та прокурорів, розмір державних стипендій, оклади співробітників бюджетного сектору, штрафи та адміністративні платежі.
Для розрахунку цих показників потрібно застосувати інші методи, ніж ПМ, помножений на умовний коефіцієнт. Крім того, необхідно оновити та переглянути методику розрахунку прожиткового мінімуму. Обнадіює, що схожий підхід до вирішення проблеми мають урядовці та народні депутати.
Група парламентарів на чолі з головою комітету з питань соціальної політики та ветеранів Галиною Третяковою у 2020 році зареєструвала проєкт закону №3515, а на початку 2021 року уряд зареєстрував законопроєкт №5045.
Обидва документи відв'язують від прожиткового мінімуму багато видів виплат з бюджету і відрізняються лише підходами до того, як саме це варто робити.
Під час недавнього обговорення цих законопроєктів з представниками Мінфіну, Мінсоцполітики, профільного комітету Верховної Ради та представником Офісу президента із соціальної політики було сформульовано ще кілька кроків.
1. ПМ має бути єдиний для всіх. Потрібно відмовлятися від його окремих категорій – для дітей різного віку чи для громадян, які втратили працездатність. Через те, особа не може працювати, її базові життєві потреби не зменшилися.
Перейти від визначення ПМ для громадянина до визначення його для родини.
Водночас потрібно запровадити регіональний коефіцієнт для застосування прожиткового мінімуму, адже рівень цін, наприклад, у Києві вищий, ніж в інших регіонах. Той самий дохід може забезпечити різний рівень життя.
2. Принаймні на перехідному етапі замість ПМ розглянути можливість визначення різних типів виплат в абсолютному вираженні, можливо, з індексацією на рівень інфляції. Це допоможе підвищити ефективність виплат.
3. Реформувати систему соціальних виплат і зробити акцент на допомозі малозабезпеченим. Розмір виплат за цією програмою треба збільшити. Інші програми Мінсоцполітики слід переглянути та суттєво укрупнити.
4. Підвищувати ПМ без стресу для бюджету шляхом економії на напрямках, де державна підтримка громадянам не потрібна. 900 млрд грн бюджетних коштів, які розподіляються через Мінсоцполітики та соціальні фонди, достатньо, щоб профінансувати якісний соціальний захист для найбідніших.
Держава не повинна забезпечувати виплатами 50% населення, як відбувається зараз. Таку кількість споживачів державної підтримки неможливо перевірити.
5. Систематизувати профільне законодавство. За підрахунками Мінсоцполітики, питання соціальних виплат і ПМ регулюють близько 180 норм законодавства у 13 кодексах та законах. Розібратися в такій системі законодавства, внести до неї зміни, щоб вона працювала грамотно й узгоджено, дуже важко.
Почати можна з єдиного законопроєкту, який буде комплексно врегульовувати питання застосування ПМ. До його розробки слід залучити всі профільні органи влади. Підготувати такий законопроєкт можна шляхом об'єднання та доопрацювання зареєстрованих проєктів законів про реформу ПМ.
Звісно, це не можна зробити швидко – за рік чи за два. Йдеться про формування середньострокового плану дій з комплексного врегулювання цього питання за участю багатьох зацікавлених сторін.
Дарина Марчак, керівник Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ
Стаття надана VoxUkraine