Боротьба з вітряками: що не так з урядовими "програмами діяльності"

Невизначеність щодо майбутнього поглиблюється ледь не з кожним днем. Суспільних проблем накопичилося стільки, що одночасно працювати з усіма неможливо.

При цьому громадськість висуває все більше і більше демократичних вимог до влади та займає дедалі активнішу позицію щодо участі в процесах формування політики.

На все це накладається критична нестача ресурсів, без раціонального планування та розподілу яких неможливо зберегти стабільність та вижити.

Це і стало причиною того, що вперше за роки незалежності України в провідні теми порядку денного потрапило питання про спроможність держави до стратегічного планування.

Небачену досі увагу широкого загалу привернула програма діяльності уряду.

Програма діяльності – це фактично контракт між народом України, від імені якого виступає парламент, та урядом про те, що уряд обіцяє зробити за час своєї каденції.

Підготовка такого документа – це не робота політиків, якими є, зокрема, прем'єр та міністри. Їхня роль – зробити вибір: спершу обрати серед низки проблем ті, які варто вирішувати першочергово, а пізніше – вибрати оптимальний варіант вирішення з-поміж альтернативних.

Втілення політичного вибору керівника та членів уряду у стратегічних документах – справа держслужби.

Саме для цього в уряду є велика та розгалужена система міністерств та інших органів, які повинні бути центрами аналітичної роботи: досліджувати проблеми, пропонувати рішення, забезпечувати впровадження змін, їх фінансування, комунікацію.

Чи належно працює в Україні ця система та чи можна вважати стратегічним плануванням ті спроби, які вона робить?

Викривлені підходи

Стратегічні підходи в державному управлінні давно вкорінилися у практиці розвинутих країн і довели свій позитивний вплив на їх розвиток.

Багато документів, які вважаються стратегічними, напродукували і в Україні. Це програми, стратегії, національні плани, концепції, але здебільшого стратегічними вони не є.

Йдеться про кілька ключових відмінностей наших дещо викривлених підходів від найкращих світових практик.

По-перше, стратегічне планування у демократичних режимах неможливе без концентрації уваги на реальних проблемах і потребах суспільних груп.

У момент, коли проблему підміняють абстрактними недоліками системи на кшталт "недосконале законодавство", "неефективна процедура", а проблемхолдером у кращому випадку визначають анонімного середньостатистичного громадянина (часто так і пишуть: "громадяни", "суспільство", "українці"), втрачається будь-який сенс стратегування, тому що починається боротьба з вітряками.

Спитайте випадкового перехожого, чи турбує його "неефективність системи управління державними інвестиційними видатками". Відповідь очевидна.

У цей час в частини громадян, які хотіли б відкрити чи розвинути власну справу, та приблизну кількість яких можна визначити, існує конкретна проблема, приміром, відсутність доступу до дешевих ресурсів. З цим і варто працювати.

В успішних демократіях давно зрозуміли, що вулицями ходять живі люди, кожен зі своїми невдоволеннями. Коли багатьох об'єднує спільна проблема, яка є гострою, загрозливою і непридатною для самостійного вирішення ними, потрібно втручатися уряду. Не треба видумувати проблеми, які нікому, крім самих бюрократів, незрозумілі.

Щоб бути ефективним управлінцем, потрібно чітко знати свого клієнта і глибоко розуміти реальну ситуацію, яка потребує вирішення.

Можете скільки завгодно писати талмудів про "підвищення якості та ефективність механізму", але поки за цим не стоятиме суспільна група, що реально страждає від проблеми, ви будете робити зайві рухи, які ніхто на собі не відчує та не оцінить.

По-друге, у стратегічному плануванні, як і в державному управлінні загалом, важлива пріоритезація проблем.

Під час виборчих кампаній завжди лунає багато гасел і обіцянок. Це нормально, коли політичні діячі, змагаючись за увагу та прихильність виборця, досліджують весь спектр суспільних проблем та пропонують шляхи їх вирішення.

Проте в Україні існує практика, коли такий самий масив обіцянок продукує і виконавча влада, що неприпустимо. Жоден уряд не може одночасно працювати з усіма проблемами суспільства. На порядку денному завжди стоїть кілька першочергових.

У перспективі кількарічного планування таких проблем може бути у два-три рази більше, але точно не йдеться про тисячі сторінок з іще більшою кількістю запланованих заходів і завдань. Це декларація, яку не під силу реалізувати навіть за нормальних умов, не говорячи про час кризи.

Треба вміти об'єктивно порівнювати проблеми та обирати серед них ті, які потребують негайного вирішення. Неможливо бути хорошим для всіх.

Завжди хтось буде у кращому становищі, а хтось – у гіршому. Роль та цінність уряду не в тому, щоб ганятися за рейтингами і для цього обіцяти все підряд усім підряд, а в змозі бути справедливим арбітром, здатним балансувати інтереси різних суспільних груп та не допускати кризових ситуацій.

Це неможливо досягнути, не здійснюючи вибір та не йдучи на компроміси.

По-третє, стратегічне планування повинно бути пов'язане з бюджетним та законодавчим процесами.

Простіше кажучи, грошей завжди мало, часу мало, чинне законодавство заганяє в рамки. Недопустимо планувати дії, які не будуть реалізовані через брак ресурсів чи інші обмеження. Уряд повинен реалістично оцінювати, що може собі дозволити, а що ні.

Коли бюджет складається на рік, а стратегії пишуть на п'ять, ця викликає сумніви та недовіру.

Наші уряди надто довго займалися творчим фантазуванням без реальних розрахунків та обґрунтувань. Звісно, це не змінити в один момент.

Зараз починає працювати механізм середньострокового бюджетного планування, на три роки, що, без сумніву, є кроком вперед. Однак наші стратегічні документи все ще схожі на попередні договори, які засвідчують лише наміри.

По-четверте, ефективне стратегічне планування потребує координації та узгодженості на різних рівнях. Тут проблема не настільки кричуща, як три попередні, але вона може бути недооцінена. Причому йдеться про недооцінку в прямому сенсі.

Часто ми можемо і не знати, що наші документи не узгоджуються між собою чи не відповідають нашим міжнародним зобов'язанням. Неналежні комунікація та координація між органами влади, особливо коли йдеться про взаємодію центральних органів з місцевими, є основною причиною обрання суперечливих курсів.

У державі, яка вміє управляти своїм розвитком, органи влади працюють на засадах не конкуренції, а синергії. Це не про втручання в роботу, а про слідування єдиним цінностям і принципам.

По-п'яте, у стратегічному плануванні принциповою є орієнтація на результат, постійний моніторинг та оцінювання ступеня його досягнення. Так само тут йдеться про регулярну ревізію та коригування планів відповідно до нових викликів та змін у зовнішньому середовищі.

Труднощі у нас виникають ще на етапі формулювання очікуваних змін від реалізації стратегічного плану. Оскільки проблема зазвичай визначена абстрактно, прогноз результату її вирішення – такий же.

Замість SMART-показників, які мусили б піддаватися вимірюванню та свідчити про успішність державної політики, при звітуванні звикли оперувати цифрами про частку виконаних заходів з плану.

Інструментів для відстеження ефективності заходів недостатньо, тому прогрес не оцінюється. Це провокує кожну нову владу починати все з чистого аркуша і зводить нанівець будь-який перегляд планів.

Ми як громадяни відчуваємо це на собі через постійну невизначеність щодо завтрашнього дня. Бізнес не може прогнозувати свою діяльність, а міжнародні партнери чекають з побоюванням, які зміни принесе нова влада.

Так уряди втрачають довіру, державні інституції – спроможність бути ефективними, а ситуація в країні все більше дестабілізується.

По-шосте, адекватна розробка і реалізація будь-якого урядового плану передбачає інституціоналізацію відносин між владою, бізнесом, громадянами та забезпечення постійної комунікації.

У демократичній державі, що прагне бути успішною, уряди не можуть працювати закрито, ховаючись від діалогу з тими, на кого впливають їх рішення. Довгий час наші посадовці керувалися правилом "я краще знаю, що їм потрібно".

Від такої філософії відійти дуже складно. Для цього, у першу чергу, потрібно поставити під сумнів свою позицію та захотіти почути інші точки зору. Тільки модернізація підходу щодо участі стейкхолдерів в процесі планування здатна вберегти від безлічі помилок та забезпечити лідерство.

Що допоможе

Формування професійної державної служби. Підготовка стратегічних документів потребує особливих аналітичних навичок і вмінь, що під силу не кожному.

Недоліком нашої держслужби, що обмежує здатність продукувати якісні аналітичні документи, є надмірне юридичне мислення, яке тримає держслужбовця в рамках і не дозволяє бачити ситуацію ширше, аналізувати і пропонувати.

У цьому і є цінність держслужби – забезпечити політика, який ухвалює рішення, значимою інформацією, попередньо її зібравши та опрацювавши.

Для побудови безперервних та сталих процесів формування і реалізації державної політики ми не обійдемося без створення ядра висококваліфікованих та компетентних держслужбовців-аналітиків у кожному міністерстві.

Підвищення рівня участі громадянського суспільства в процесах планування. Різноманітність груп громадської думки стає все більшою. Їх активність зростає прямо пропорційно.

Уряд, який хоче вижити і бути успішним, не може довго ігнорувати вимоги суспільства. Такий уряд йде на співпрацю.

Зміна правил гри – регламенту Кабінету міністрів. Саме він є клондайком ритуалів, які стримують трансформацію системи державного управління та викривляють суть процесу стратегічного планування.

Хороша новина в тому, що в лютому 2020 року уряд ухвалив регламент у новій редакції, який повинен запрацювати з січня 2021 року, та який є втіленням найкращих управлінських практик успішних західних демократій.

Очевидно, що ні факт схвалення цього документа, ні початок його роботи не приведе до негайного покращення ситуації. Такі системні злами потребують років, але точка відліку поставлена і це має неабияке значення.

Успішний стратегічний документ – передусім реалістичний. Він концентрується на вирішенні конкретних проблем суспільних груп з чітко окресленим вимірюваним результатом.

При його розробці важливо визначити пріоритети, врахувати мінливі зовнішні чинники, зробити адекватні прогнози, забезпечити обрані інструменти ресурсами. Слід тісно взаємодіяти з тими, чия проблема вирішується.

Не менше значення має перманентне відстеження того, чи досягається очікуваний результат, і у зв'язку з цим – коригування курсу.

Стратегічний документ повинен бути гнучким та живим. Це не декларація про наміри, а адаптація дій уряду до умов сьогодення.

Поки немає релевантної стратегії, влада діє навмання. Це негативно позначається на житті українців, які стикаються з невизначеністю і турбулентністю. Шкода лише, що мало хто акцентує: програма – це не питання імунітету для уряду, а питання виживання країни.

Христина Файчак, експертка Офісу ефективного регулювання BRDO