Як парламент і Мінфін дотримувалися бюджетних правил. Рейтинг

Він визначає, скільки коштів отримає молода сім'я при народженні дитини. Йому відомо, якою буде мінімальна зарплата і скільки витратить держава на купівлю ліків. Від нього залежать розмір стипендії і сума державного боргу.

Він — не депутат, не міністр і навіть не президент. Ці показники визначає закон про державний бюджет. Саме він впливає на добробут мільйонів українців.

Процедура, графік підготовки та ухвалення бюджету прописані в Бюджетному кодексі та законі про регламент Верховної Ради, однак щороку за кожну цифру кошторису між різними політичними силами точиться жорстка боротьба.

Коли проєкт державного бюджету потрапляє в парламент, народні депутати намагаються змінити його параметри. Основна ціль — розширити видатки кошторису. Мінфін намагається відстояти початкову версію документа.

За цим процесом спостерігають кредитори України, насамперед МВФ, для якого збалансований бюджет — must have для продовження співпраці з країною.

У 2018 році VoxUkraine порахував, яким міністрам фінансів вдавалося найкраще дотримуватися часових рамок процедури та відстоювати основні параметри бюджету — розмір видатків та дефіцит — при "проходженні" парламенту.

У 2020 році автори врахували ще один фактор — кількість законів або положень інших нормативно-правових актів, дію яких зупиняв закон про держбюджет.

Скорочена методологія підрахунку

Експерти оцінили ухвалення 20 державних бюджетів за шістьма показниками. Три з них відображають дотримання часових рамок процесу, два — зміну основних параметрів бюджету під час його розгляду в парламенті, один — кількість положень інших законодавчих актів, дію яких зупиняє держбюджет.

Своєчасність подання бюджету. За бюджетним кодексом (БК) — до 15 вересня.

Дотримання депутатами часових рамок під час розгляду бюджету в першому читанні. За БК — 35 днів після подання.

Дотримання депутатами часових рамок під час голосування бюджету в цілому. За БК — 42 дні після першого читання. Чим краще спрацювали Мінфін та парламент, тим нижчим буде значення індикаторів 1-3.

Оцінює, наскільки змінилися видатки порівняно з першим варіантом. За БК, збільшення видатків допускається лише за наявності додаткових джерел доходів.

Оцінює, наскільки сильно змінився дефіцит бюджету з моменту реєстрації проєкту до ухвалення закону. Підвищення дефіциту означає необхідність для уряду шукати додаткові джерела фінансування бюджету (запозичення, приватизація) і може призвести до зростання видатків в майбутньому.

Кількість положень інших нормативно-правових актів, дію яких зупиняє закон про державний бюджет.

Експерти проранжували 20 бюджетів за цими показниками (ранг бюджету — це число від 1 до 20, менший ранг відповідає кращому значенню індикатора). Сумарний рейтинг кожного бюджету є середнім арифметичним за кожним з шести рангів. З розширеною методологією можна ознайомитися за посиланням.[BANNER1]

Найбільш правильні бюджети

Перше місце — бюджет на 2019 рік, міністр фінансів Оксана Маркарова, Верховна Рада восьмого скликання.

Бюджет ухвалено з дотриманням процедури. Доходи та видатки під час його доопрацювання зросли на 17,7 млрд грн відповідно, однак дефіцит залишився незмінним. Бюджет зупиняє дію положень п'яти законів, зокрема норми БК щодо видатків на регіональний розвиток і розміру посадових окладів судових експертів.

Друге місце розділили бюджети на 2012 рік, міністр фінансів Федір Ярошенко, Верховна Рада шостого скликання, та на 2020 рік, міністр фінансів Оксана Маркарова, Верховна Рада дев'ятого скликання.

Доходи та видатки бюджету-2012 під час розгляду в парламенті були зменшені, дефіцит збільшився. Бюджет був вчасно поданий, але ухвалений із запізненням — 22 грудня. Акт зупиняв дію низки положень закону про статус народного депутата. Зупинені норми стосувалися матеріального забезпечення народних обранців.

Бюджет-2020 — рекордсмен за датою ухвалення. Його затвердили 14 листопада, у день приїзду місії МВФ для переговорів про нову програму співпраці. Утім, учасники процесу порушили строк підготовки бюджету до другого читання.

На етапі "проходження" парламенту доходи та видатки збільшилися на 16,1 млрд грн та 12 млрд грн відповідно, дефіцит скоротився. Між першим та другим читаннями відбулося уточнення макроекономічного прогнозу.

Третє місце — бюджет на 2017 рік, міністр фінансів Олександр Данилюк, Верховна Рада восьмого скликання.

Бюджет був поданий до Верховної Ради вчасно. У ході бюджетного процесу документ вдалося збалансувати: доходи та видатки збільшилися, але розмір дефіциту залишився незмінним. Основна зміна, яка відбулася між першим і другим читаннями — підвищення мінімальної зарплати удвічі до 3 200 грн.

Бюджет зупиняв дію положень Бюджетного кодексу та двох законів.

Четверте місце — бюджет на 2001 рік, міністр фінансів Ігор Мітюков, Верховна Рада третього скликання.

Цей бюджет — ідеальний за критерієм "зміна основних параметрів". За час перебування в парламенті вони не змінилися взагалі. Важливий недолік документа — велика кількість законів (24), чиї окремі положення він зупиняв.

* На бюджеті-2009 суттєво позначилася фінансово-економічна криза. Під час перебування в парламентів його доходи та видатки скоротилися на 49,2 млрд грн та 34,9 млрд грн відповідно. Дефіцит збільшився на 13,7 млрд грн.

На основі цих індикаторів автори розрахували два субрейтинги, які дозволяють оцінити рівень бюджетної дисципліни та величину зміни параметрів.

Субрейтинг "Дисципліна" побудований за середнім арифметичним індикаторів 1-3, які стосуються строків подання та ухвалення бюджету.

Найбільш "дисциплінованим" став бюджет Оксани Маркарової на 2019 рік. Вчасне подання та ухвалення — головна особливість цього кошторису. До цього було багато бюджетів, які подавалися вчасно, проте лише один, на 2004 рік Миколи Азарова, був ухвалений у визначений законом термін — до 1 грудня.

Найменш "дисциплінованим" виявився бюджет Віктора Пинзеника на 2008 рік. Від його внесення до парламенту до ухвалення минуло лише два дні. Усі можливі строки для розгляду бюджету в першому і другому читаннях були зірвані.

Субрейтинг "Зміна параметрів" оцінює масштаб зміни параметрів бюджету під час його обговорення в парламенті. Включає індикатори 4-5.

У цій номінації перемогла Наталія Яресько з бюджетом на 2016 рік. Під час доопрацювання доходи та видатки скоротилися, а дефіцит залишився незмінним.

Найменш сталим виявився бюджет-2003 Ігоря Юшка та Миколи Азарова.

Цей документ готувався в перехідний період, коли до влади вперше прийшли "регіонали". У Верховну Раду проєкт внесли прем'єр-міністр Анатолій Кінах та міністр фінансів Ігор Юшко, а приймався документ уже за прем'єр-міністра Віктора Януковича та міністра фінансів Миколи Азарова.

Під час доопрацювання проєкту бюджету його дефіцит зріс у 2,5 разу.

За рамками субрейтингів залишається ранжування бюджетів за кількістю законів або їх окремих положень, дію яких зупиняв бюджет.

Найменшу кількість положень інших законів зупиняв бюджет Федора Ярошенка на 2011 рік. Власне, це єдиний фінплан, який не зупиняв дію жодного акту.

Найбільшу кількість положень інших законів зупиняли два бюджети прем'єр-міністра Миколи Азарова: на 2004 рік та на 2007 рік. Ці фінансові плани країни зупиняли дію 59 та 63 законів або окремих положень відповідно.

За останні 20 років винятковим став бюджет на 2008 рік. 26 грудня прем'єр-міністр Юлія Тимошенко та міністр фінансів Віктор Пинзеник подали його у Верховну Раду, а вже через два дні парламентарі ухвалили документ в цілому.

Закон зупиняв 22 положення інших нормативно-правових актів і вносив зміни в понад сотню інших законів, що відображається навіть в його офіційній назві: "Закон про державний бюджет та внесення змін до деяких законодавчих актів України". Вплив документа на решту правового поля був аномально високим.[BANNER2]

Висновки

Урахування кількості законів чи окремих положень інших нормативно-правових актів, які зупиняє бюджет, змінило розташування бюджетів у рейтингу. Як помітно з малюнка, бюджети на 2001-2008 роки знизилися в рейтингу.

Порівняння рейтингів за 2019 та 2020 роки

Зупинка дії інших законів або їхніх окремих положень може відбуватися з кількох підстав: у бюджеті немає коштів на ці видатки, закон втратив актуальність або суперечить іншим законам, але юридично це не виправили, визнання Конституційним судом окремих норм та законів антиконституційними.

Зупинка бюджетом інших законодавчих актів дозволена лише у випадку воєнного або надзвичайного стану. Регулярне втручання бюджету в інші закони має ризики.

Про перший ризик говорить Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради з посиланням на Конституційний суд.

"З об'єктивних причин практика призупинення законом про державний бюджет України дії чинних актів законодавства створює протиріччя в законодавстві і як наслідок — скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина", — йдеться у висновку управління до проєкту бюджету на 2019 рік.

Другий ризик особливо помітний в умовах, коли на ретельне читання бюджету бракує часу або ж бюджет ухвалюється вночі в авральному режимі. Тоді норми законів чи цілі закони можуть бути призупинені з подачі невеликих груп депутатів без належного розгляду всіма депутатами або через технічну помилку.

Так сталося, наприклад, під час розгляду парламентом кошторису на 2017 рік. Під час голосування депутати помилково підтримали норму про ліквідацію податкової міліції та вилучили номер підрозділу, який регламентував її діяльність, з Податкового кодексу. Це створило юридичну колізію, яка не вирішена досі.

З того часу податкова міліція працює в нечітко визначеному правовому полі.

Конституційний суд забороняє такий підхід: "Верховна Рада не повноважна при ухваленні закону про державний бюджет включати до нього положення про внесення змін до чинних законів, зупиняти дію окремих законів або змінювати визначене іншими законами правове регулювання суспільних відносин".

Третій ризик полягає у тому, що занадто швидке ухвалення документа не покращує місце бюджету в рейтингу і не свідчить про дотримання процедури.

В умовах швидкого розгляду у депутатів залишається менше часу на підготовку кошторису до другого читання. В останні роки пришвидшене ухвалення бюджету збігається з переговорами України з МВФ про продовження співпраці. Уряд та депутати форсують розгляд кошторису, чим порушують процедуру.

В ході аналізу бюджетних даних за 2001-2020 роки автори дійшли висновку, що прописана у БК процедура підготовки та ухвалення бюджету порушувалася завжди. Після Революції гідності влада почала поступово позбавлятися деяких поганих звичок. Так, бюджет уже не ухвалюється вночі "під ялинку".

Практика начебто вчасного внесення кошторису у Верховну Раду без його публікації з оперативним відкликанням на доопрацювання теж уже неактуальна. Бюджетна дисципліна покращилася, проте ще є до чого прагнути.

Галина Калачова, керівник проєкту Budget Watchdog

Юлія Руда, аналітик з питань бюджету проєкту Budget Watchdog

VoxUkraine, спеціально для ЕП