Апетити без меж. Як депутати збільшують видатки бюджету на трильйони

Щороку з дня подачі Мінфіном законопроекту про держбюджет до парламенту і до його ухвалення депутати генерують до документа тисячі поправок.

Реалізація всіх цих поправок — це трильйони гривень, тому більшість з них зазвичай не потрапляє у фінальний документ. Проте самі поправки можуть багато сказати про мотиви окремих парламентарів, які їх генерують. 

Так, на реалізацію запропонованих правок до бюджету-2019 потрібно було 2,2 трлн грн. Проте уряд врахував пропозиції депутатів лише на 17,7 млрд грн або 0,8% від бажаного.

На прикладі законопроекту про держбюджет-2019 VoxUkraine вирішив проаналізувати, хто з депутатів просив найбільше коштів і на що саме.

Що стало об'єктом аналізу

Під час перебування проекту бюджету в парламенті депутати подають поправки до розгляду бюджету у першому, другому і, якщо цього вимагають обставини, третьому читаннях. Поправки до проекту кошторису можуть подати депутат, група депутатів або парламентський комітет.

Базовим та найбільш об'ємним є перелік пропозицій, сформований при підготовці бюджету до розгляду у першому читанні. На цьому етапі формується розгорнута таблиця поправок і вказується автор кожної з них.

Саме тому VoxUkraine аналізував поправки, підготовлені народними обранцями до першого читання. Під час підготовки бюджету до першого читання депутати запропонували 2 171 поправку, однак не всі вони стали предметом аналізу. Чому?

Як фільтрувалися поправки

Автори не аналізували поправки щодо перерозподілу видатків, бо це не впливає на баланс бюджету. Також вони не враховували "абстрактні" поправки, коли депутати пропонували збільшити видатки на певні цілі, не вказуючи суми. У фокусі опинилися 653 індивідуальні та 494 групові поправки.

Поправки щодо збільшення передбачених видатків. Це найбільша група правок. Вони передбачають збільшення видатків на різні програми і проекти в конкретних обсягах. Формула розрахунку їх вартості така: вартість депутатської поправки = бажана для депутата сума - сума, закладена в проекті кошторису.

Поправки до видатків з прив'язкою до конкретного макропоказника (ВВП чи фонду оплаті праці). Деякі депутати пропонували збільшити обсяг фінансування певних галузей та програм на конкретний відсоток від ВВП або встановити їх на рівні "не менше x% від ВВП" чи фонду оплати праці.

Оскільки прогнозний рівень ВВП у 2019 році становитиме 3,9 трлн грн, пропозиції збільшити видатки до 7-10% ВВП потребували б сотень мільярдів.

Зважаючи на те, що поправки подаються до закону про держбюджет, автори аналізу рахували вартість таких поправок саме для фінплану, не враховуючи можливий вплив на видатки місцевих бюджетів чи приватного сектору.

"Вартість" поправки визначалася за такою формулою: вартість депутатської поправки = x% від ВВП у номінальному вираженні (бажаний депутатом розмір) - видатки, закладені в проекті кошторису до першого читання.

Приклад розрахунку. Поправка: передбачити у державному бюджеті на 2019 рік видатки на сферу охорони здоров'я у розмірі 10% національного продукту.

Номінальний ВВП — 3 946,9 млрд грн. Бюджет-2019 розраховувався на макроекономічному прогнозі Мінекономіки, який передбачає зростання реального ВВП на 3% та збільшення номінального ВВП до 3 946,9 млрд грн.

Заплановані у проекті до першого читання видатки на охорону здоров'я — 95,8 млрд грн.394,7 - 95,8 = 298,9. Отже, депутат пропонує збільшити видатки на охорону здоров'я на 298,9 млрд грн або у понад чотири рази.

Виняток — пропозиції депутатів збільшити обсяг фінансування видатків на освіту до рівня не менше 7% ВВП згідно із статтею 78 закону "Про освіту".

Цей закон встановлює, що держава повинна забезпечити видатки на освіту у розмірі 7% ВВП сумарно з державного та місцевих бюджетів. Ці поправки не увійшли до рейтингу, оскільки депутатимають на увазі зведений бюджет та не вказують, на скільки потрібно збільшити видатки саме державного бюджету.

Поправки щодо зміни соціальних стандартів з прорахованим впливом на видатки. Розміри мінімальної зарплати та прожиткового мінімуму — базові соціальні стандарти, які депутати найчастіше пропонують підвищити при опрацюванні бюджету. Збільшення кожного з них впливає на видатки бюджету.

Популярний тип поправок — збільшення видатків на різні види допомог. При цьому депутати не завжди обраховують, скільки коштів на це потрібно. VoxUkraine попросив Мінфін роз'яснити, як визначається "вартість" поправок щодо збільшення соцстандартів, якщо депутат не вказав потрібну суму.

"Враховуючи значну кількість та постійні коливання показників прогнозної чисельності отримувачів допомог і зміну відповідних розмірів допомоги (з 1 січня, з 1 липня, з 1 грудня 2019 року), надати універсальний розрахунок вартості впливу правок депутатів про встановлення вищих соціальних стандартів на видатки бюджету немає можливості", — відповіли у міністерстві.

В результаті до рейтингу потрапили 80 "соціальних" поправок, у яких ефект на видатки прорахований. Переважно це правки, які передбачають збільшення видатків на виплату пенсій, на програми з підтримки молоді та переселенців.

Депутати запропонували 34 поправки до 7, 8 та 9 статей державного бюджету. Ці статті визначають розміри мінімальної зарплати (таблиця 1), прожиткового мінімуму (таблиця 2) та соціальної допомоги малозабезпеченим.

З 34 поправок фіскальний ефект було прораховано лише у двох випадках. Ще в одному випадку (правка Юлії Тимошенко та групи депутатів) йшлося про те, що на підвищення прожиткового мінімуму, мінімальної зарплати і мінімальної пенсії потрібно додатково 166,2 млрд грн сумарно з державного та місцевих бюджетів.

Таблиця 1. Як депутати пропонували підвищити мінімальну зарплату, грн

Таблиця 2. Як депутати пропонували підвищити прожитковий мінімум, грн

Поправки щодо збільшення видатків з частковими компенсаторами. Частина депутатських поправок виписані у форматі "збільшити видатки на x грн завдяки скороченню видатків за іншими статтями та боротьбі з корупцією".

У такому випадку у вартість поправки лягала сума, яку пропонується покрити тільки завдяки заходам з боротьби з корупцією. Оскільки чисті доходи від боротьби з корупцією розрахувати неможливо, автори вважають ці суми такими, що не покриваються завдяки наявним джерелам доходів бюджету.

Поправки, які передбачають нові трансферти для місцевих бюджетів, відновлення старих або появу нових бюджетних програм. Усього предметом аналізу стали 1 146 поправок.

Результати

Індивідуальні поправки. 652 поправки від 118 депутатів. Рекордсменами за кількістю поправок стали Максим Бурбак з "Народного фронту" і позафракційний Віктор Кривенко. Вони подали по 39 поправок. На другому місці — депутати від БПП Олександр Сугоняко та Сергій Мельник, які подали по 37 поправок, а також Сергій Каплін з 36 поправками.

Індивідуальні поправки автори проранжували за двома критеріями: залежно від вартості поправки і від того, на яку загальну суму депутат подав поправок.

Правку, яка передбачає найбільше видатків, подав Валерій Писаренко з депутатської фракції партії "Відродження". Він запропонував передбачити у державному бюджеті на 2019 рік видатки на сферу охорони здоров'я у розмірі 10% національного продукту. Для її реалізації потрібно 298,9 млрд грн.

Друге і третє місця розділили Ігор Шурма з ОБ і Сергій Каплін, які пропонували збільшити видатки на медицину на 101,7 млрд, на освіту — на 42,5 млрд.

Групові поправки. 495 поправок від 243 депутатів. Рекордсмен за кількістю поправок — Олександр Горбунов з "Народного фронту", він співавтор 139 правок. На другому місці — Богдан Дубневич з БПП, співавтор 126 правок, та Ігор Молоток з "Волі народу", співавтор 121 поправки.

Найбільше коштів просили депутати від "Батьківщини" та "Самопомочі". Сергій Євтушок, Іван Крулько, Олександра Кужель та Вадим Івченко на чолі з Юлією Тимошенко запропонували збільшити освітню субвенцію на 73 млрд грн.

На другому і третьому місцях опинилися поправки депутатів від "Самопомочі". Олег Березюк, Ірина Сисоенко, Тетяна Острікова, Тарас Пастух, Роман Семенуха, Ярослав Маркевич та Ірина Подоляк запропонували збільшити освітню та медичну субвенції на 39 млрд грн та 38,8 млрд грн відповідно.

Що не так з поправками

Для депутатських поправок характерні такі особливості.

Перша — відсутність чітких компенсаторів. Депутати подають сотні поправок про збільшення видатків без конкретних джерел доходів. Трапляються також абстрактні компенсатори на зразок боротьби з корупцією чи детінізації.

Прорахувати фіскальний ефект від них майже неможливо, особливо якщо не створюються передумови для того, аби ці компенсатори спрацювали.

Наприклад, разом з бюджетом не ухвалюються зміни до антикорупційного чи податкового законодавства, які б забезпечили додаткові надходження.

Відсутність реалістичних компенсаторів — основна причина того, чому при ухваленні бюджету враховується мінімальна кількість поправок.

Друга — відсутність розрахунків, скільки треба коштів для збільшення видатків.

Третя — відсутність уніфікованого підходу при формулюванні поправок. Свої пропозиції парламентарі вимірюють то тисячами, то мільйонами, то мільярдами. Дехто пропонує збільшити видатки на певну суму у гривнях, дехто — встановити їх на рівні "не менше певної суми", дехто — у відсотках від ВВП.

Четверта — значна популістська складова всупереч можливостям економіки або фіскальній логіці. Поправки на кшталт підвищити соціальні стандарти удвічі, різко збільшити видатки на пільги з оплати комунальних послуг, підвищити зарплати вчителям завдяки заходам з боротьби з корупцією дозволяють депутатам загравати з електоратом, особливо напередодні виборів.

Деякі поправки нереальні в принципі. Так, Олег Ляшко та Віктор Галасюк запропонували підвищити мінімальну зарплату шляхом скорочення видатків на обслуговування державного боргу. Хоча скоротити видатки на обслуговування одним рішенням парламенту неможливо — потрібно провести переговори з інвесторами про реструктуризацію боргових зобов'язань країни.

Марина Отт, молодший аналітик DataVox, Юлія Руда, аналітик, Галина Калачова, керівник проекту Budget Watchdog

Проект Budget Watchdog організовано за підтримки урядів Німеччини та Великої Британії через проект "Ефективне управління державними фінансами", що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.

VoxUkraine, спеціально для ЕП