Медична, пенсійна та освітня реформи: чи є у них шанс у рік виборів
Нещодавно, директор Світового банку у справах України Сату Кахконен зробила не властиво прямолінійну заяву, щодо перспектив реформ в Україні:
"Ризики сповільнення реформ через вибори є. Справа не лише в ризиках — ми вже відзначили для себе, що таке сповільнення відбулося. Є ризик, що реформи зупиняться. Навіть більше — що деякі ключові реформи можуть розвернутися в протилежний бік".
Слова фінансиста підтверджуються даними індексу моніторингу реформ iMoRe - у II кварталі цього року його середня значення склало усього 0,51 бали, це мінімальний показник з початку спостережень у 2015 році ( у III кварталі індекс підріс до 0,6).
Чи є у ключових реформ шанс на продовження і імплементацію у рік подвійних виборів, коли у політиків буде велика спокуса приймати електоральні привабливі рішення, а не робити непопулярні зміни? Насправді, дещо вже можна сказати: проекту бюджету країни на 2019 рік містить багато відповідей про долю змін.
Імплементація багатьох реформ вимагає відповідного фінансування. Наприклад, перед запуском реформи у Міністерстві охорони здоров’я прорахували, що на впровадження змін їм необхідно, щоб сукупні державні видатки на медицину у наступні чотири роки зросли майже у три рази до 177 млрд грн (у відносних цифрах з 2,7 % ВВП у минулому році до 4,6% у 2021-му) .
Головний спонсор реформ — державний бюджет, у ньому або закладені ресурси на втілення усіх реформаторських планів або ні.
Нижче VoxUkraine проаналізував видаткову частину проекту держбюджету: чи є у ньому гроші на продовження чотирьох великих реформ – медичної, пенсійної, реформи освіти та децентралізації і з’ясував.
МЕДИЧНА РЕФОРМА
Резюме. Реформа стартувала у 2018-му з первинної ланки меддопомоги — сімейні лікарі-терапевти. Було змінено принцип фінансування закладів первинної медичної допомог, створено Національну службу здоров’я, яка укладатиме із медзакладами договори і закуповуватиме у них послуги з медичного обслуговування населення.
Плани на 2019 рік — старт реформи спеціалізованої допомоги, запуск електронної медичної документації. З 2020 року планується реформа високоспеціалізованої ланки меддопомоги.
Основні закони. У жовтні 2017 року Верховна Рада прийняла закон "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" та внесла зміни до Бюджетного кодексу щодо забезпечення державних фінансових гарантій надання медичних послуг та лікарських засобів. (Закон мав 3 бали з 5 можливих у індексі iMoRе).
Фінансування. В бюджеті є гроші на реформу. У наступному році Мінфін запропонував встановити видатки держбюджету на охорону здоров’я на рівні 95,8 млрд грн, що на 10% більше, ніж у 2018 році. Основним видатком лишиться медична субвенція, тобто 55,5 млрд грн. Значно (у 2,3 раза) зростуть видатки на НСЗ, використання яких описане нижче в планах.
Що буде у 2019 році. У галузі охорони здоров`я у поданому Мінфіном у вересні проекті бюджету на 2019 рік заплановано багато змін.
1. Передбачається, що до кінця 2018 року первинна ланка медичної допомоги перейде на нову модель роботи. З квітня адмініструвати програму "Доступні ліки" буде не МОЗ, а Національна служба здоров’я. Ця передача дозволить вирівняти дисбаланси при розподілі коштів і змістити контроль за цим розподілом з місцевого рівня на центральний – НСЗ працює за прямими контрактами з аптеками, тоді як зараз кошти на "Доступні ліки" розподіляються у вигляді субвенції на обласний рівень і вибираються населеними пунктами з різною динамікою.
2. Друга важлива зміна – з 1 січня 2019 передбачається перехід на електронні медичні записи – історія хвороби, направлення оформлюватимуться в електронному вигляді. З 1 квітня запрацює електронний рецепт, а з 1 липня – електронний лікарняний.
3. Наступного року стартує другий етап медичної реформи – з липня планується перехід на оплату 37 послуг вторинної допомоги (консультації, діагностика) за єдиними для всієї країни тарифами. Програма-максимум для МОЗ – перевести на нову систему 30% закладів вторинної медичної допомоги. В поліклініках з’являться офіційні платні послуги. За планом, платними будуть послуги, які не мають критичного впливу на здоров’я – кімнати аромотерапії та психологічного розвантаження, масажі, мануальна терапія.
4. Четвертий реформаторський компонент в сфері охорони здоров’я – підготовка до реформи стаціонарної ланки. В бюджеті заплановані кошти на запуск пілотного експерименту у Полтавській області. Він передбачає, що всі заклади у Полтавській області, які надають медичні послуги лікувального характеру з 1 квітня 2019 року будуть заключати договори з Національною службою здоров’я і фінансуватися не за рахунок субвенції, а за рахунок оплати НСЗ наданих лікарнями послуг.
РЕФОРМА ОСВІТИ
Резюме: Має чотири напрями: реформу середньої, професійної та вищої освіти, а також передбачає зміну підходів до управління і фінансування науки. Основні законодавчі рішення по реформі середньої та вищої освіти було зроблено у попередні роки. Бюджет-2019 передбачає точкове продовження реформи освіти помірними темпами.
Основні закони. Пік реформаторської активності в сфері освіти прийшовся на попередні роки. У 2014 р Рада прийняла основні закони "Про вищу освіту", у 2015 "Про науково-дослідну діяльність", у 2017 - "Про освіту". За методологією індексу iMoRе закон отримав оцінку 2 бали.
В 2018 році МОН має подати до парламенту проекти законів "Про повну загальну середню освіту" та "Про професійну (професійно-технічну освіту)".
Фінансування. Закон "Про освіту" фіксує витрати держави на сферу у розмірі не менше 7% ВВП.
Останні роки уряд не "дотягував" до цієї планки. Представляючи проект бюджету в Кабміні Володимир Гройсман сказав, що загальні видатки держави на освіту складуть 242,1 млрд грн, або 6,1% ВВП, (минулого року було 6,7%ВВП). Але остаточна сума стане відома після прийняття бюджету.
В 2019 році в порівнянні з 2018 видатки саме державного бюджету на освіту у номінальному вимірі зростуть на 16% - з 95,5 до 110,6 млрд грн.
Що буде у 2019 році
1. Формула розрахунку освітньої субвенції зміниться. Раніше схема була такою: МОН виділялися гроші на учня, але зарплата платилась на клас. Тобто вчитель який викладає у класі з 30 дітей, отримував таку ж зарплату, як і вчитель, який навчав 10 дітей.
Вперше формула розподілу субвенції в залежності від розрахункової наповненості класів почала застосовуватись у 2018 році. Планується, що у формулу 2019 року будуть внесені зміни в показники розрахункової наповнюваності класів. Для міст обласного значення вона складе 25 учнів, для обласних центрів 27 учнів, для районів та об’єднаних територіальних громад формула прив’язуються до відсотку сільського населення і щільності учнів на квадратний кілометр.
В розумінні МОН новий підхід призведе до наступного: оптимізація мережі та щільність дозволять громадам отримувати більше коштів. Дотепер оптимізувати не було стимулу – адже у випадку ліквідації шкіл громади отримували менше коштів.
2. В бюджеті закладено 2,8 млрд грн на розподіл класів на групи. Дотепер такі кошти не виділялися. Розподіл на групи відбуватиметься якщо у класі більше 27 учнів на уроках праці, української мови, іноземних мов. Міста в свою чергу мають право виділяти додатковий ресурс на ці цілі.
3. Вперше виділяються кошти (196 млн грн) на підготовку фахівців у закладах вищої освіти приватної власності.
В ході бюджетних консультацій МОН та Мінфін домовились про виділення 666,3 млн грн цільової субвенції на оплату праці працівників інклюзивних ресурсних центрів. Зараз їх 322, тоді як по плану має бути близько 500. Продовжується фінансування програми "Нова українська школа".
4. В 2019 році МОН планує затвердити новий державний стандарт та освітні програми для базової школи (5-9 класи).
ПЕНСІЙНА РЕФОРМА
Резюме. Стартувала в жовтні 2017. Мета реформи – встановити єдині правила нарахування пенсій та забезпечити бездефіцитність Пенсійного фонду в середньостроковій перспективі, у тому числі за рахунок поступового підвищення страхового стажу для виходу на пенсію та зміни формули нарахування пенсій. Однак, у наступному році дефіцит Пенсійного фонду в номінальному вираженні навпаки - збільшується.
Основні закони. Закон про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій, прийнятий у жовтні 2017. (3 бали у індексі iMoRe). Постанова уряду про перерахунок пенсій військовим та поліцейським, серпень 2017.
Фінансування. Головна пенсійна відмінність бюджету-2019 від бюджету поточного року – збільшення видатків державного бюджету на Пенсійний фонд майже на 19% – зі 139,3 у цьому році до 166,5 млрд грн. в наступному.
Як роз’яснили у Мінфіні, ця цифра складається із двох складових: видатків держбюджету на виплату надбавок, доплат, покриття різниці у розмірі пенсій, призначених відповідно до "спеціальних" законів та на загальних умовах – 138,6 млрд. грн. та видатків на покриття дефіциту власних коштів Пенсійного фонду – 27,9 млрд. гривень.
Що буде у 2019 році.
1. Дефіцит Пенсійного Фонду збережеться нарівні 2018 року. Передбачалося, що пенсійна реформа дозволить поступово скорочувати дефіцит Пенсійного фонду.
"Протягом 7-10 років ми вийдемо в нульовий бездефіцит Пенсійного фонду. Це означає, що ця система якраз буде бездефіцитною і буде спонукати взагалі розвиток нашої держави", - заявив прем’єр-міністр Володимир Гройсмана у Верховній Раді.
Поки що тренду скорочення дефіциту не спостерігається. По відношенню до ВВП видатки держбюджету на Пенсійний фонд і в 2018, і в 2019 році залишаються на однаковому рівні - 4,2%. Для західних партнерів МВФ і Світового Банку - це важливий показник, тому вони дивляться "крізь пальці" на ріст дефіциту Пенсійного фонду.
За висновками Рахункової палати частка коштів державного бюджету в доходах Пенсійного фонду в наступному році збільшиться з 39,4% до 41,9%.
В Мінфіні запевняють: "в наступному році бюджет ПФ ще буде дефіцитним, а в 2021 Пенсійний фонд зможе у повному обсязі забезпечити виплату пенсій, які повинні здійснюватися за рахунок власних коштів Фонду, а тому не потребуватиме залучення державних коштів на покриття дефіциту бюджету".
2. 2019 році буде старт щорічної індексації пенсій, за новою формулою - в прив’язці до інфляції та зростання середньої зарплати. Індексація стартує з 1 березня 2019 року.
"Видатки на її проведення у проекті державного бюджету на наступний рік передбачені в обсязі 20 млрд. грн", - повідомили VoxUkraine у Міністерстві фінансів.
З 1 січня наступного року продовжиться підвищення пенсій колишнім військовослужбовцям. Формула виписана так, що пенсіонери отримують не одразу всю суму підвищення, а її частину, яка поступово збільшується. Так, у 2018 році виплачувалося 50% суми підвищення пенсії. З 1 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року військові отримають 75 % від суми підвищення, а з 1 січня 2020 року – 100%.
За даними Мінфіну, у 2019 році видатки на подальший перерахунок пенсій військовослужбовцям заплановані у розмірі 5,5 млрд. гривень.
РЕФОРМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ
Резюме. Розпочалалась у 2014 році. Передбачає передачу повноважень та фінансів від державної влади органам місцевого самоврядування. Плани на 2019 згідно проекту бюджету - певний реформаторський мінімалізм, а саме відхід від масштабних змін податкового та бюджетного законодавства, точкове вирішення проблемних питань та продовження початих змін зі значними політичними ризиками впливу центру на місцеві органи влади.
Основні закони. У 2014 - 2015 роках Верховна Рада прийняла низку законів, у тому числі про співробітництво територіальних громад, про добровільне об’єднання ОТГ, про засади державної регіональної політики та ін. З 2014 року разом із проектом бюджету уряд подавав до парламенту масштабні зміни до Бюджетного та Податкового кодексів. Ці правки перерозподіляли функції з проведення видатків між з місцевими та центральним бюджетами, закріпили за місцевими бюджетами додаткові джерела доходів.
Фінансування. Частка власних доходів місцевих бюджетів у ВВП зросла з 5,1% у 2014 році до 7,1% у 2018. Частка місцевих бюджетів (з трансфертами) у зведеному бюджеті України збільшилась з 45,6% у 2015 до 51,5% у 2018.
Що буде у 2019 році. Подані цього року Мінфіном зміни до БК досить скромні, а деякі з них мають технічний характер.
1. Обласні ради отримають право здійснювати зовнішні запозичення та надавати місцеві гарантії.
2. Забороняється видача державних чи місцевих гарантій підприємствам-боржникам, які не повернули гарантовані кредити або мають борг перед банком або державою.
3. Видатки на медреформу в частині державних гарантій медичного обслуговування стають захищеними.
4. ПДФО з доходу від оренди землі сплачуватиметься за місцем знаходження земельної ділянки. Досі цей момент не було врегульовано.
Що може завадити імплементації реформ
Суми закладені у проекті бюджету на продовження реформ - це добрий знак, але не гарантія, що вони будуть виконанні.
Уповільнення впровадження змін може відбутися через нестачу коштів та бюджетні дисбаланси. Приміром, цього року за обласними бюджетами у 2018 році було закріплено видатки з виплати зарплат працівникам технікумів і коледжів.
Але через невиконання бюджету, з утриманням коледжів виникли проблеми – дірку майже у 3,5 млрд грн довелося частково перекривати за рахунок нерозподілених залишків освітньої субвенції.
Наступного року цей ризик може торкнутися пенсійної системи. У матеріалах бюджетного комітету зазначається, що з огляду на запланований у наступному році перерахунок пенсій ризики касових розривів на виплату пенсій можуть збільшитись.
Наслідок - обсяги позичок ПФ з єдиного казначейського рахунка на їх покриття зростуть. У негативному сценарії це може призвести до повторення ситуації із затримкою виплати пенсій та інших соцвиплат, як це сталося влітку 2018 року.
Інший суттєвий ризик, пов’язаний з розподілом субвенцій і дотацій. Різні програми видатків та програми підтримки галузей (наприклад, сільської медицини) на місцевому рівні у тому числі фінансуються за рахунок дотацій та субвенцій. Уряд традиційно використовує ці фінансові інструменти для впливу на місцеві еліти, намагаючись блокувати або пришвидшити потрібні зміни-рішення.
Найбільше цей ризик стосується децентралізації. Тривожний сигнал - проект кошторису не містить розподілу між місцевими бюджетами 15 трансфертів з державного бюджету, що становить 40,5% їх загальної кількості (37). Про це йдеться у висновках бюджетного комітету щодо проекту держбюджету.
"Це створює ризики затягування подальшого розподілу відповідних трансфертів та можливостей освоєння зазначених коштів протягом бюджетного періоду", - говориться в документі.
У наступному році в Україні подвійні вибори, українцям треба буде обирати президента і парламент. На жаль, українська влада не має потужної інституційної пам’яті і часто зміна політичної верхівки призводить до зміни реформаторського порядку денного.
Наприклад, податкову реформу проводив як уряд Азарова (2011), так і Яценюка (2015), а зараз докорінні зміни в оподаткуванні обіцяє кандидат у президенти Юлія Тимошенко. Україна вже зробила не одне коло запуску реформ, їх часткової імплементації, заморозки-відкату, на зміну яким приходили нові половинчасті реформи і тд. Ще одне коло країна може не здолати.
Vox Ukraine, спеціально для ЕП
Проект Budget Watchdog, у рамках якого створений цей матеріал, організовано за підтримки Урядів Німеччини та Великої Британії через проект "Ефективне управління державними фінансами", що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.