Коту під хвіст, або Як витрачаються бюджетні кошти на підтримку аграріїв
Впродовж останніх п'яти років система підтримки аграріїв в Україні часто змінювалась.
У 2018 році на дотації для аграріїв уряд виділив рекордні 6,3 мільярда гривень платників податків.
Проте вибір форми підтримки не супроводжувався фаховими дискусіями, відсутні офіційно сформульовані цілі та обґрунтування програм підтримки.
За таких умов практично неможливо оцінити їх ефективність.
До того ж, як виявляється, субсидії попадають в кишені не тільки аграріїв. За даними VoxUkraine, лише мізерна частка всіх дотацій залишається у аграріїв.
Як було до 2017 року
Система підтримки аграріїв в Україні зазнавала постійних змін впродовж останніх п'яти років. До 2017 року понад 90% всієї підтримки з'їдали податкові пільги.
Йдеться в першу чергу про так званий єдиний податок 4ої групи (або фіксований сільськогосподарський податок до 2015 року — ФСП) та спеціальний режим оподаткування податком на додану вартість (ПДВ) для сільськогосподарських підприємств.
ФСП — це фіксований податок, який замінює податок на прибуток та податок на землю. Ставка податку коливається від 0,09% до 1% від нормативної вартості сільськогосподарських земель, в залежності від типу та місця розташування землі.
У 2010 році навантаження від ФСП для аграріїв в середньому становило лише біля 0,75 дол на 1 га ріллі, що фактично залишало прибутки аграрних компаній в Україні неоподатковуваними.
У 2015 році через значне збільшення нормативної вартості землі, податкове навантаження від ФСП зросло до близько 9 дол на 1 га, що, в будь-якому випадку, значно менше від навантаження, яке аграрії мали б на загальній системі оподаткування.
Що ж до спеціального режиму ПДВ, то відповідно до нього аграрії мали право не перераховувати ПДВ до бюджету, а залишати на спеціальних рахунках для відшкодування вхідного ПДВ та на інші виробничі цілі.
У 2016 та 2017 роках під тиском МВФ та інших міжнародних донорів спеціальний режим ПДВ для сільськогосподарських підприємств був поступово скасований. У 2015 році, обсяг підтримки від спецрежиму ПДВ оцінювався у 28 млрд грн.
Натомість, ФСП і досі існує і, вочевидь, зберігатиметься і надалі. Обидва пільгові режими піддавались різкій критиці, і наразі визнаються вкрай неефективними інструментами стимулювання зростання продуктивності в сільському господарстві, та такими, що підривають ефективність та продуктивність в сільському господарстві.
Як змінилась держпідтримка з 2017 року
У 2017 році спеціальний режим оподаткування ПДВ для сільськогосподарських підприємств був скасований. Його було замінено на так званий режим "квазіакумуляції ПДВ", котрий по факту вже не був пільговим оподаткуванням.
Відповідно до нового режиму, сільськогосподарські підприємства, переважно виробники продукції тваринництва та садівництва, мали право на отримання дотацій, пропорційно до сплаченого ПДВ.
Загальний обсяг дотацій за цією програмою становив 4 млрд грн. Проте, програма зазнала нищівної критики через те, що кошти в першу чергу отримали великі агрохолдинги.
У 2018 році обсяг державних субсидій аграрним виробникам збільшився до 6,3 млрд грн. Водночас, критерії доступу та розподілу субсидій також зазнали значних змін.
Із зазначеної суми близько 1 млрд грн було спрямовано на субсидії дрібним фермерським господарствам (які оброблюють до 500 гектарів). Такі господарства можуть отримувати фінансову підтримку як на безповоротній так і на поворотній основі.
Це фінансування розподіляється між фермерськими господарствами на конкурсній основі та передбачає компенсацію вартості широкого спектру різних факторів виробництва (часткова компенсація вартості кредитів, витрат на закупівлю насіння тощо).
Однак, найбільша частка бюджетних субсидій — 4 млрд грн — спрямована на підтримку тваринництва та розподіляється наступним чином:
1,2 млрд грн — часткова компенсація витрат (30% від загальної вартості, але не більше 150 млн) на будівництво або реконструкцію тваринницьких комплексів, доїльних залів або переробних потужностей.
Якщо будівництво фінансується за рахунок кредитних коштів, то компенсація становить до 25% і фінансування відбувається за рахунок іншої програми (загальний бюджет цієї програми — 1,1 млрд грн).
Сільськогосподарські підприємства не можуть одночасно брати участь в обох вищезазначених програмах.
700 млн грн — підтримка на збереження або збільшення поголів’я нетелів ВРХ (до 13-місячного віку) обсягом до 2 500 грн на одну голову. До отримання фінансування за такою програмою залучаються виключно господарства населення.
500 млн грн — на кожну корову, що перебуває на балансі підприємства, виплачується 1 500 гривень.
300 млн грн — часткове відшкодування витрат на закупівлю племінної худоби (до 50% вартості, верхня межа виплати залежить від категорії худоби, але не більше 24 000 грн на одну голову).
200 млн грн — часткова компенсація вартості кредитів. При цьому розмір кредиту не повинен перевищувати 100 млн грн. Фактична вартість кредиту для виробників може становити до 3%.
Третя за розміром програма підтримки — 945 млн грн — компенсує частину витрат на придбання виробниками сільськогосподарської техніки вітчизняного виробництва. За цією програмою відшкодовується 25% вартості придбаної вітчизняної техніки.
Ще 300 млн грн передбачено на підтримку садівництва, наприклад, на закладення нових садів, виноградників, ягідних полів та їх подальшу обробку. Ця програма передбачає відшкодування до 80% вартості посадкового матеріалу, а також державну підтримку закладення нових садів, будівництва лабораторій, придбання холодильного та іншого обладнання.
Усі вищезазначені програми можна віднести до категорії так званих дотацій на придбання факторів виробництва, тобто таких дотацій, що зменшують вартість засобів виробництва (ресурсів) для агровиробників.
Однак головною проблемою є те, що оновлені програми підтримки були розроблені та впроваджені без відкритого, базованого на дослідженнях, обговорення цілей державної підтримки та інструментарію для досягнення цих цілей.
Це найгірше, що може статися з такими програмами, оскільки це унеможливлює оцінку ефективності використання коштів платників податків.
Але, навіть якщо припустити, що такі програми розроблені належним чином та запроваджені у сталий спосіб, до аграріїв все одно потрапляють подібні субсидії в останню чергу.
Тобто, у програмах підтримки завжди отримують вигоду не лише ті, на кого ці програми передусім спрямовані.
Хто справжній бенефіціар субсидій
Сільськогосподарські підприємства не єдині бенефіціари дотацій на придбання факторів виробництва.
Грубо кажучи, дотації на придбання факторів виробництва домагають аграріям отримувати більший прибуток. Вони доповнюють "ринковий" дохід аграріїв за рахунок державного бюджету — тобто, за рахунок платників податків.
Однак виявляється, що не кожна гривня з кишень платників податків для фінансування дотацій, врешті-решт попадає до тих, кому вони передбачені — аграріям, сільським робітникам та населенню загалом.
Більша частина цих грошей осідає в інших кишенях. Агровиробники в Україні більшість факторів виробництва купують, а не виробляють, що призводить до того, що постачальники ресурсів "перехоплюють" доволі значну частину аграрних субсидій.
Насправді, уряд чесно визнає, що, наприклад, програма часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки спрямована перш за все на підтримку вітчизняних виробників такої техніки.
Частина отриманих від дотації коштів переходить власникам сільськогосподарських земель, найнятим робітникам та самозайнятим. Це може бути вища орендна плата або підвищення зарплат, наприклад.
Крім цього, значна частина коштів платників податків, що призначена для підтримки аграріїв, зникає у вигляді безповоротних втрат через нераціональний розподіл факторів виробництва, спричинений дотаціями.
Наприклад, за наявності програми підтримки придбання вітчизняної сільськогосподарської техніки, цілком ймовірно, що аграрії, особливо дрібні, збільшать обсяги придбання сільськогосподарської техніки українського виробництва (наприклад, тракторів, плугів тощо).
Водночас вітчизняна сільгосптехніка, зазвичай, має гіршу якість та нижчу продуктивність, що призводить до втрат продуктивності окремих господарств та сектору в цілому. За відсутності програми підтримки цього не відбувалося б, оскільки не було б такого форсованого урядом "перекосу" в бік використання сільськогосподарського обладнання гіршої якості.
Як розподіляються дотації між різними бенефіціарами
Використовуючи методологію ОЕСР, ми дослідили як саме розподіляються бюджетні дотації між різними бенефіціарами в Україні.
Але на відміну від підходу ОЕСР, де дані були агреговані на рівні всього ЄС, ми робили окремі розрахунки розподілу дотацій між бенефіціарами для чотирьох категорій виробників: малі фермери (до 50 га), середні фермери (від 50 до 100 га ), великі фермери (100-500 га) та корпоративні с/г підприємства (середні та великі).
Всі чотири групи відрізняються між собою за інтенсивністю використання різних типів факторів виробництва. Однак, основною відмінністю є частка власної землі в обробітку.
Малі фермери обробляють переважно власну землю, тоді як великі господарства обробляють переважно орендовані землі.
Усі чотири діаграми демонструють, що постачальники засобів виробництва є головними бенефіціарами програм підтримки аграріїв, зокрема понад 80% дотацій з державного бюджету врешті-решт опиняється в їх кишенях.
Інакше кажучи, з 6,3 млрд грн. виділених коштів, постачальники факторів виробництва отримують близько 4,8 млрд грн.
Друга найбільша складова — це безповоротні економічні втрати, котрі виникають через неоптимальний розподіл ресурсів, спричинений дотаціями. Зокрема, 5-6% з виділених 6,3 млрд грн. (близько 300 млн грн.) - це просто даремно втрачені ресурси економіки.
Землевласники становлять другу групу бенефіціарів дотацій, особливо якщо вони здають землю в оренду. Загалом вони отримують більш ніж 7% від загального обсягу дотацій, тобто дохід цієї групи сумарно збільшився більш ніж на 500 млн грн.
Найменше зиску отримують працівники, адже їх приріст в доходах, спричинений дотаціями на фактори виробництва, становить від 4 до 7% (залежно від розміру підприємства) від загального обсягу дотацій.
Які висновки
З викладеного вище аналізу можна зробити декілька висновків.
По-перше, доволі хаотичні програми підтримки сільського господарства у будь-якому разі навряд чи стануть в нагоді аграріям, за винятком, мабуть, невеликої групи окремих заможних та з гарними зв’язками сільськогосподарських підприємств.
Щоб бути дієвим інструментом, програми підтримки повинні бути стабільними та діяти впродовж тривалого часу (3-5 років), щоб аграрії могли планувати свою діяльність із врахуванням державної підтримки.
По-друге, найбільша проблема поточної політики державної підтримки полягає в тому, що їй відчутно бракує відкритого фахового обговорення, яке б ґрунтувалось на фактах та наукових дослідженнях.
Немає чітко визначених та обґрунтованих цілей, і внаслідок цього неможливо оцінити ефективність програм. Зазвичай підвищення продуктивності та конкурентоспроможності галузі повинно бути кінцевою метою політики державної підтримки — саме ці цілі стимулюють зростання сільського господарства.
У цьому випадку субсидії на засоби виробництва не є вдалим інструментом.
СОТ та прикладні дослідження показують, що заходи з підтримки виробництва та торгівлі, які не створюють викривлень на ринку (наприклад, фінансування досліджень, освіти, доріг та інших видів інфраструктури, санітарних та фітосанітарних заходів тощо) приносять набагато більше користі галузі та економіці в цілому.
По-третє, з першого та другого висновку випливає, що наразі гроші платників податків, які йдуть на фінансування субсидій аграріям, витрачаються даремно. Якщо припустити, що буде належна розробка і стале впровадження таких програм, фермери залишаться найменшими бенефіціарами.
По-четверте, усі поточні програми підтримки аграріїв здешевлюють вартість факторів виробництва. Тбто, кінцевими бенефіціарами цих програм переважно є постачальники засобів виробництва, які отримують понад 80% всього обсягу державної підтримки (або 4,8 млрд грн.).
Від 5% до 6% ресурсу програм витрачається "в пусту" та безповоротно, а фермери та селяни отримують найменше вигоди.
Цей короткий оглядовий аналіз обґрунтовує необхідність перегляду або відмови від поточних програм підтримки та розробки більш продуманої політики підтримки аграріїв, яка б ґрунтувалась на фактах та результатах дослідженнях.
Олег Нів'євський, викладач Київської школи економіки
Роман Нейтер, координатор Моніторингу парламентських комітетів
VoxUkraine, спеціально для ЕП