Якщо завтра запрацює податок на виведений капітал: про наслідки
Український уряд планує кардинально реформувати корпоративне оподаткування. Законопроект про введення податку на виведений капітал — ПВК, яким обкладається не фінансовий прибуток, а розподілений прибуток та капітал підприємств, затвердив Кабмін і схвалив президент. Отже, введення нового податку — лише питання часу.
Втім, аналіз імовірних наслідків введення ПВК, здійснений Німецькою консультативною групою у співпраці з консалтинговою компанією Otten Consulting та Інститутом економічних досліджень та політичних консультацій, а також міжнародний досвід дозволяють робити неоднозначні висновки щодо плюсів і мінусів реформи.
Занепокоєння викликає негативний короткостроковий вплив на стан бюджету після введення ПВК. Оскільки податок буде стягуватися лише з розподіленого прибутку, підприємства можуть відкласти сплату податків на наступні роки.
Це може спричинити короткостроковий дефіцит бюджету в розмірі 37-47 млрд грн, що відповідає 1,2-1,5% ВВП за роки впровадження ПВК. Зважаючи на нестабільну макроекономічну та фінансову ситуацію в Україні, впровадження ПВК мусить супроводжуватися комплексним планом компенсації негативного впливу на бюджет.
Крім того, зміна системи оподаткування не зменшує потребу у проведенні значно актуальнішої реформи, яка полягає в докорінній перебудові податкової системи, підвищенні потенціалу Державної фіскальної служби та боротьбі з корупцією.
Політичні передумови реформи
Реформа корпоративного оподаткування в Україні була на порядку денному впродовж багатьох років. Було навіть кілька спроб її впровадження.
Протягом останніх років на перший план вийшла реформа податкових органів, метою якої було перетворення ДФС з недієвої та непрозорої адміністративної структури на сучасну, ефективну та чесну державну службу, що задовольняла би податкові потреби держави та потреби підприємств у зниженні адміністративного тягаря.
Втім, реформа ДФС просувалася повільно. Це призвело до того, що група експертів та юристів запропонувала ґрунтовну реформу податку на прибуток підприємств — ППП, який планували замінити податком на виведення капіталу.
Ця ініціатива, яку найактивніше просувала голова парламентського комітету з питань податкової та митної політики Ніна Южаніна, отримала значну політичну підтримку.
У липні 2017 року юристи Олександр Шемяткін і Тетяна Шевцова подали до уряду законопроект про введення ПВК, над текстом якого працювала група у Мінфіні. Проект затвердили у жовтні, і Кабмін направив його на розгляд Нацради реформ.
Цілковито новий податок
Введення ПВК докорінно змінить корпоративне оподаткування. З економічної точки зору, ПВК є податком на розподілений прибуток у вигляді дивідендів та прирівняних до них платежів, а не фінансових прибутків, як у випадку ППП.
Вживання поняття "податок на виведений капітал" замість поняття "податок на дивіденди" означає, що з метою запобігання ухилянню від сплати податків будь-який рух капіталу від платників ПВК неплатникам ПВК буде обкладатися ПВК.
ПВК базується на міжнародному нестандартному виді корпоративного оподаткування. Вперше він був запроваджений в Естонії у 2000 році. Такий податок вводили в низці країн, зокрема, в Македонії й Молдові, але згодом його скасували.
Естонія залишається єдиною країною, у якій цей податок працює багато років. Грузія ввела схожий до естонського податок у 2017 році.
Існують дві причини, які спонукають до докорінної реформи податкової системи.
Перша — збільшення інвестицій. Оскільки нерозподілені прибутки не оподатковуються, це повинно сприяти інвестиційній діяльності.
Друга — зменшення адміністративного навантаження. Замість фінансових прибутків податковою базою є операційні доходи. Вважається, що оподаткування операційних доходів полегшує адміністративне навантаження підприємств та податкових органів.
Ключовою відмінністю між ПВК та ППП є те, що база оподаткування, тобто вартість активів об'єктів оподаткування, складатиметься не із скоригованих фінансових прибутків підприємств, а з окремих операцій, що підлягають оподаткуванню.
Це радикальна відмінність, адже відтепер податкове регулювання буде спрямоване на окремі платежі, а не на перевірку всієї фінансової звітності платників податків.
Податкові ставки та база оподаткування
ПВК матиме дві основні ставки: 15% — для розподілу прямих прибутків, 20% — для розподілу прихованих прибутків — "умовних дивідендів". Це стимулюватиме платників використовувати для розподілу прибутку "нормальні" дивіденди.
Хоча ці ставки ПВК начебто наближаються до поточної ставки ППП у розмірі 18%, ПВК передбачатиме зменшення податкових ставок на розподілений прибуток.
Оскільки з дивідендів не будуть стягуватися податок на доходи фізичних осіб та військовий збір, ставка знизиться до 11% для прибутків, розподілених між фізичними особами через дивіденди, але за умовними дивідендами ставка зросте на 2%.
Податкова база ПВК
Підприємства, що підпадають під дію ПВК, повинні будуть звітувати лише про оподатковувані операції, а не подавати податкову декларацію на основі повної фінансової звітності. Звіти про виплату дивідендів та операції з виведення капіталу повинні надаватися щомісяця, якщо протягом цього місяця такі операції відбулися.
Податкова повинна мати доступ до квартальних і річних фінансових звітів компаній, повноваження проводити перевірки на підставі звітів платників, фінансових і бухгалтерських звітів, інших документів, пов'язаних з рішеннями про розподіл прибутку та розрахунок платежів, що прирівнюються до виведення капіталу.
Більшість концепцій запобігання ухилянню від сплати податків, які використовуються в рамках ППП, такі як контроль трансфертного ціноутворення або моніторинг відсоткових платежів, залишаться актуальними і в рамках ПВК.
Чинна система не має значних вад
Система ППП, яка діє в Україні, є стандартною у міжнародному порівнянні, на відміну від досі екзотичного ПВК. З податковою базою і податковою ставкою у межах міжнародної практики ППП навряд чи згубно впливатиме на інвестиційну діяльність.
Дослідження на рівні підприємств свідчать, що бізнес та інвестиції обмежує не податкова система, а інституційні проблеми: корупція, брак довіри до судів, труднощі при адмініструванні податків. Деякі з цих проблем пов'язані з тим, що контроль сплати ППП — складне завдання, однак досвід багатьох країн показує, що ці проблеми можна вирішити завдяки інституційній, а не податковій реформі.
Порівняння середніх ставок ППП у різних країнах
У Німеччині ППП складається з офіційної податкової ставки у розмірі 25% та муніципальної надбавки, розмір якої варіюється. Тут подані середні цифри
Ставки ППП та розподіл вартості ВВП у різних країнах, 2015 рік
У 2016 році надходження від сплати ППП становили 7,7% від усіх надходжень до консолідованого бюджету, що відповідає 2,6% ВВП. Втім, вони були порівняно низькими у міжнародному масштабі. У 2015 році надходження від сплати ППП становили 2,4% ВВП у Німеччині, 2,8% ВВП у Білорусі і 3,2% ВВП у Грузії.
Причина порівняно невисокої бюджетної ефективності ППП в Україні полягає у збитках, накопичених платниками податків за попередні роки, інструментах правового ухилення від сплати податків та слабкому потенціалі ДФС.
Обмежений вплив ПВК на інвестиційну діяльність
Оскільки підприємства не вважають чинну податкову систему основною перешкодою для інвестиційної діяльності, її реформа матиме обмежений вплив на інвестиції. Окрім того, різниця між ПВК та ППП стосовно податкового режиму інвестиційної діяльності є меншою, ніж здається.
Зокрема, ПВК збільшить інвестиційний потенціал підприємств, які сумлінно сплачують податки, не накопичили значних податкових збитків і мають інвестиції, що фінансуються завдяки капіталу, в категоріях, відмінних від обладнання. Цю частку можна швидко вирахувати з ППП за допомогою правил прискореної амортизації.
Міжнародний досвід підтверджує цей обмежений вплив.
Серед трьох країн, які мали досвід проведення аналогічних реформ — Естонія, Македонія та Молдова, лише в Македонії після податкової реформи були зафіксовані значно вищі інвестиції, ніж у базисних країнах. Втім, точаться суперечки, що саме вплинуло на зростання інвестицій — податкова реформа чи низка інших факторів.
Інвестиції у % ВВП після податкової реформи…
...в Естонії
... у Македонії
Перехід від ППП до ПВК може спростити адміністрування податків і привести до довготривалого покращення бізнес-клімату й інвестиційної діяльності.
Очікується, що стягування податку на доходи від операційної діяльності буде простішим, оскільки зникнуть проблеми, які загрожують спроможності ДФС і можуть суттєво впливати на фінансові доходи підприємств. Зокрема — оцінка справедливої вартості активів або резервів на виконання зобов'язань.
Залишаться актуальними інші аспекти, зокрема, правила трансфертного ціноутворення. Крім того, обмеження податкових аудитів перевіркою окремих операцій, а не повної фінансової звітності підприємств, може значно знизити адміністративні витрати для підприємств та органів влади.
Втім, усі ці потенційні вигоди вимагають ґрунтовної реформи ДФС, яка повинна відбутися до введення ПВК. Без суттєвих покращень спроможності та цілісності фіскальної служби перехід до нової системи буде супроводжуватися значними викликами, і потенціал спрощення адміністративних процедур не буде використаний.
Ґрунтовне бюджетне планування
Від введення ПВК слід чекати негативного короткострокового впливу на стан бюджету. Податок дозволяє підприємствам відкласти податковий тягар, відкладаючи розподіл прибутку. Експерти стверджують, що це сприятиме інвестиційній діяльності.
Автори проаналізували потенційний вплив ПВК на стан бюджету в перші роки після введення податку. Згідно з результатами, залежно від розвитку подій бюджетний дефіцит становитиме 1,2-1,5% ВВП у перший рік після введення ПВК.
Показники у гривні були вирахувані для введення ПВК у 2018 році, як планувалося спершу. Втім, у 2017 році законопроект про введення ПВК не був затверджений, і зараз йдеться про перспективи запровадження податку в 2019 році.
Вплив ПВК на стан бюджету, млрд грн
| Оптимістичний сценарій | Песимістичний сценарій | |
| Недоотримані податки за час дії ППП | 74,7 | 74,7 |
| - Податкові надходження від сплати ПВК | 36,9 | 27,4 |
| = Бюджетний дефіцит | 37,8 | 47,3 |
| % від ВВП | 1,2 | 1,5 |
Джерело: власні розрахунки для введення ПВК у 2018 році
Автори підрахували очікувані надходження від ПВК так: спершу отримали дані про обсяги операцій, які складають нову податкову базу ПВК, екстраполювали їх на показники 2018 року, а потім застосували до цих обсягів податкові ставки ПВК.
Для восьми з 18 типів операцій дані не були доступні. Втім, очікується, що ці обсяги будуть невеликі і не призведуть до значного зменшення надходжень від сплати ПВК.
Потім автори розглянули два типи реакцій платників на введення нового податку.
Перша — реакція на нижчі ставки. Використовуючи емпіричні показники еластичності оподатковуваного доходу податкової бази підприємств до зміни податкових ставок, автори розрахували оптимістичний сценарій, оскільки результатом такої реакції є збільшення оподатковуваних операцій і податкових надходжень.
Друга — реакція на нову податкову базу. Швидше за все, платники відреагують на нову податкову базу зменшенням розподілу прибутків задля отримання вигоди від нерозподілених або реінвестованих прибутків, які не обкладаються податком.
Припускаючи, що дивіденди та умовні дивіденди зменшаться на 20%, а розподіл прибутку державних підприємств до бюджету — на 10%, автори підрахували песимістичний сценарій для реалістичного діапазону доходів першого року дії ПВК.
Негативний короткостроковий вплив на стан бюджету не означає, що податкову реформу не слід проводити. Вони свідчать про необхідність ґрунтовного податкового та бюджетного планування. В умовах вразливої макроекономічної ситуації в Україні бюджетне планування мусить ґрунтуватися на реалістичних очікуваннях доходів, але водночас враховувати можливість песимістичного сценарію.
Песимістичніше дослідження
Порівняно з кількома іншими оцінками бюджетних надходжень ПВК за перший рік, розрахованих здебільшого на 2018 рік, результати авторів перебувають на нижній межі. Усі дослідження передбачають бюджетні збитки у перший рік після введення ПВК. Масштаб збитків залежить від низки факторів.
Так, Український інститут майбутнього — УІМ — оцінює бюджетні збитки 23 млрд грн. Це менше половини песимістичного сценарію авторів статті — 47,3 млрд грн.
Оцінка УІМ ґрунтується на припущенні значного зниження рівня доходів та стрімкого зростання інвестицій. На думку авторів цієї публікації, обидва припущення надміру оптимістичні. Міжнародний досвід підтверджує очікування щодо виникнення значного бюджетного дефіциту після проведення такого типу податкової реформи.
Надходження від сплати ППП в Естонії та базисних країнах, % від ВВП
Естонські результати свідчать про зниження податкових надходжень підприємств у вигляді частки ВВП після введення оподаткування дивідендів. Дані з Молдови та Македонії показують схожі результати. Попередні дані з Грузії, де аналогічний податок був введений на початку 2017 року, теж вказує, що початкові надходження від сплати нового податку значно нижчі за попередні податкові надходження.
Ще одна відмінність між оцінками авторів та оцінками УІМ полягає у припущенні щодо поведінки банків після введення ПВК. Згідно з пропонованим законопроектом, банки матимуть право вибирати, платити ППП чи перейти на ПВК до 2020 року.
Автори припустили, що банки продовжуватимуть платити ППП у перший рік після запровадження ПВК. Втім, якщо частина банків одразу перейде на ПВК, бюджетні збитки перевищать оцінки авторів публікації.
Уряд повинен реформувати ДФС і планувати бюджет
Запровадження ПВК заплановане на 2019 рік. Отже, ще можна встигнути створити сприятливі умови для проведення податкової реформи. Найголовніше — подвоїти зусилля, спрямовані на реформування та вдосконалення роботи ДФС.
Головною проблемою податкової системи України є недосконала система адміністрування податків. Саме тому вкрай важливими є заходи щодо покращення потенціалу та інституційної культури ДФС. Важливо також боротися з корупцією.
Про це свідчать проблеми, з якими стикається ДФС у процесі контролю трансфертного ціноутворення. Введення ПВК не замінить необхідність глибинної реформи ДФС, без якої потенційна користь від введення ПВК буде мінімальною.
Уряд повинен бути вкрай обережним з податково-бюджетною політикою. Він мусить бути певним, що дефіцит доходів, який очікується у перші роки, буде належним чином компенсуватися шляхом скорочення витрат або збільшення податків.
Без компенсаційних заходів загальний вплив введення ПВК буде негативним, оскільки чинитиме додатковий тиск на складну бюджетну ситуацію в країні. Час до 2019 року слід використати для кращого прорахунку впливу ПВК на стан бюджету.
Протягом року ДФС слід збирати дані про нову податкову базу ПВК з метою точнішої оцінки доходів. Крім того, чинні оцінки ще не повною мірою відображають часові відрізки надходжень ППП та ПВК у перший рік впровадження ПВК.
Деякі доходи ППП збираються лише у першому кварталі року, наступного за податковим роком, у який вони стягуються. Отже, бюджетний вплив ПВК можна буде побачити протягом перших двох років. Для планування бюджету необхідні надійні прогнози податкових надходжень з урахуванням цих часових проміжків.
Олександра Бетлій, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, Роберт Кірхнер, Німецька консультативна група, Девід Саха, Німецька консультативна група
VoxUkraine, спеціально для ЕП