Заступник голови "Укравтодору": Чи є сенс розширювати експеримент з ремонту доріг за рахунок митниці? Я не впевнений

На днях новоназначенный глава Мининфраструктуры Владимир Омелян пообещал полностью децентрализировать "Укравтодор".

Министр также заявил, что поддерживает создание дорожного фонда для финансирования ремонта и строительства автомобильных дорог за счет сбора акциза от ввоза нефтепродуктов в страну.

Все это - элементы реформы дорожной отрасли, заявленные в 2015 году. Как показала практика, с быстрыми темпами их реализации не сложилось.

"Когда мы начинали реформу, мы обсуждали свои инициативы с депутатами. Законопроект о дорожном фонде писался вместе с депутатами. Мы даже представить себе не могли, что Верховная Рада может что-то не принять", - объяснил ЭП источник в Мининфраструктуры.

Пришлось представить.

29 марта депутаты провалили голосование за законопроект о создании государственного дорожного фонда. Прохождение в парламенте еще одного реформаторского законопроекта, №0954, застопорилось c ноября 2015 года.

14 апреля, в день голосования за Кабмин Владимира Гройсмана, из Верховной Рады были отозваны 178 законопроектов правительства Арсения Яценюка.

Среди них — акты, касающиеся дорожной сферы: №3860 — о некоторых вопросах безопасности автомобильных дорог, №3327 — об использовании земель дорожного хозяйства, №2449а — относительно автодорог оборонного назначения и №2234а — о размещении рекламы вдоль автодорог.

Логика в том, чтобы в случае необходимости доработать документы, а после этого — снова внести их в парламент. Залог продвижения реформы — оперативная подача законопроектов и принятие их парламентом.

До сих пор задуманные изменения в отрасли происходили медленно или же не происходили вообще. В интервью ЭП первый замглавы "Укравтодора" Евгений Барах объяснил, почему: из-за отсутствия нормативно-правовой базы, финансов и внятной позиции государства относительно долгов облавтодоров.

— Министр инфраструктуры Владимир Омелян заявил, что на реформу "Укравтодора" понадобится два с половиной года. Успеете?

— Решение о реорганизации "Укравтодора" уже принято и находится на стадии реализации. В частности, она включает в себя ликвидацию ПАО "ГАК "Автомобильные дороги Украины" с преобразованием облавтодоров в госпредприятия и их передачу на места — областным госадминистрациям.

Уже полностью завершена инвентаризация имущества облавтодоров в части определения активов и пассивов. Для продолжения процедуры реорганизации нужно принять законопроект №0954, который определяет основные условия реформирования отрасли в целом и "Укравтодора" в частности.

Для понимания сроков реформы нужна программа действий с указанием сроков выполнения каждого пункта. В ходе инвентаризации имущества облавтодоров нужно оформить правоустанавливающие документы, оценить имущество, разобраться со сроками выплаты долгов облавтодоров или их реструктуризации.

На все это нужны денежные ресурсы. Пока в бюджетах облавтодоров их нет.

— О каких долгах вы говорите?

— Это долги за прошлые периоды. На 1 января задолженность облавтодоров за выполненные работы и поставленным материалы составляет около 1,7 млрд грн.

— Каковы перспективы их погашения?

— Ответ на этот вопрос должен быть заложен в программе действий. Почему я говорю о необходимости программы действий, утвержденной правительством?

Все субъекты, задействованные в процедуре реорганизации, должны понимать, что в отношении этих долгов есть позиция государства: или они оплачиваются, или они реструктуризируются на единых и понятных для всех условиях.

— Кто виновен в долговой проблеме: государство или "Укравтодор"?

— В последние годы финансирование отрасли сокращается. Минимальная расчетная потребность — даже не нормативная — только на эксплуатацию и содержание дорог составляет не менее 8 млрд грн в год.

В 2015 году из госбюджета было выделено 3,4 млрд грн. Плюс 700 млн грн удалось получить в конце года за счет экономии средств по уплате кредитных обязательств, возникшей из-за курсовой разницы. Дополнительные деньги нужны были на материальное обеспечение областей для осенне-зимнего периода.

При таком уровне финансирования рассчитаться со всеми подрядчиками своевременно невозможно. Работы выполняются авансом, а потом закрываются финансированием с большим опозданием.

— Кто из представителей местных властей отказался принимать облавтодоры на баланс из-за долгов?

— Львовская область первой подтвердила готовность взять облавтодор в управление. Большинство областей поддерживают реформу и готовы принимать облавтодоры. Однако вместе с дорогами и облавтодорами им хотелось бы понимать источники финансирования первых и погашения долгов вторых.

— Один из элементов реформы — привлекать к контролю над качеством ремонтов независимые компании. На каком этапе эта идея?

— В 2016 году на проверку качества дорог предусмотрено 20 млн грн. Любая международная компания оценит свои услуги в разы дороже. На данном этапе в сфере ответственности "Укравтодора" находится свыше 170 тыс км дорог.

Думаю, есть смысл ранжировать проверку качества выполнения работ в зависимости от источника финансирования и категории выполненных работ.

Если проект предусматривает реконструкцию и капитальный ремонт и финансируется за счет средств МФО, то привлекаются иностранные независимые компании. Если проект предусматривает текущий средний или капитальный ремонты и финансируется за счет средств госбюджета, то привлекаются независимые компании — резиденты Украины.

— Какова стоимость услуг международных компаний?

— По оценкам экспертов, стоимость может составлять от 5% и выше от выделенной суммы финансирования на содержание и развитие дорог. Если сопоставить эту сумму с объемом финансирования из бюджета, ответ очевиден.

— Кто на внутреннем рынке может взять на себя эти функции?

— Здесь может рассматриваться "Дорцентр". Возможно, стоит вывести ее из подчинения "Укравтодора", определить для нее прямое финансирование из бюджета, превратив в самостоятельного ревизора с независимыми функциями.

В 2015 году Мининфраструктуры запустило в Киевской области пилотный проект независимого контроля качества ремонта дорог. Привлекли австрийскую IC consulenten. Перспективы продолжения сотрудничества обсуждаются.

— В СМИ звучали разные цифры относительно сумм на финансирование дорог. Каков дорожный бюджет на 2016 год?

— 6,5 млрд грн — это прямое финансирование из госбюджета. Отдельно существует программа по улучшению состояния дорог во Львовской области в сумме около 232 млн грн. Дополнительно к этому запланирована выборка средств МФО в размере 4,3 млрд грн. Я бы, наверное, на этом и остановился.

— А как же эксперимент, согласно которому 50% собранных сверх плана таможенных поступлений направляются на ремонт дорог?

— Ожидается получить 1,8 млрд грн, но это запланированные показатели. Насколько они реалистичны, будет понятно не ранее сентября.

Другие источники — фонд регионального развития, 5% акциза с розничных продаж топлива — в распоряжении местных властей. Мы не распоряжаемся этими средствами. Мы участвуем в согласовании проектной документации, поданного местными властями списка дорог, которые предстоит ремонтировать.

— Распределение средств на ремонт дорог вы должны согласовывать с бюджетным комитетом парламента. В Мининфраструктуры это вызывает критику — якобы депутаты регулируют финансирование в ручном режиме. Нужно ли исключить бюджетный комитет из цепочки согласования?

— Депутаты на местах и главы ОГА постоянно обмениваются информацией. Местным органам власти виднее, где какую дорогу нужно ремонтировать. План работ на 2016 год был согласован сначала Кабмином, потом — бюджетным комитетом. Согласование с депутатами не затянуло процесс его утверждения.

— Вернемся к таможенному эксперименту. Глава комитета парламента по вопросам бюджета Андрей Павелко и глава ГФС Роман Насиров не против распространения эксперимента на все регионы. Каково ваше мнение?

— Так мы перейдем от одного эксперимента к другому под названием "дорожный фонд". Утвердив в масштабах всей страны обязательное направление части внеплановых поступлений на дороги, мы получим специальный фонд в размере нескольких миллиардов гривен. Почему тогда не создать дорожный фонд?

— Потому что "местным виднее"?

— Дорожный фонд не предполагает распределение и управление финансами из Киева. Его создание планировалось вместе с принятием законопроекта о децентрализации — о реформе системы управления автодорогами, №0954.

В таком формате это логичное решение. Законопроект предполагает четкое распределение средств между регионами по формуле расщепления. Есть ли смысл идти именно по пути расширения эксперимента? Я не уверен.

— Минфин против создания дорожного фонда. По мнению министерства, госбюджет должен иметь возможность для маневра и определения приоритетов на год. Специальный фонд может работать в случае применения механизма инвестиционных средств, кредитов.

— Эксперимент не предполагает равномерное распределение средств между областями. Согласитесь, есть таможни с большим оборотом, есть с меньшим.

Чтобы понять эффект от дорожного фонда, нужно разработать программу развития отрасли, понимать логику планирования и выполнения работ. Нужно переходить от повсеместного ямочного ремонта к текущему среднему с перспективой перехода к капитальному ремонту и реконструкции.

Наличие стратегии позволит увеличить приток инвестиций и убедить в необходимости такого инструмента, как дорожный фонд. Если прийти в Кабмин с качественной "дорожной картой" и аргументацией, почему именно так, а не иначе, тогда может быть принято совершенно другое решение.

В 2016 году мы сделали шаги в этом направлении: определили минимальную сумму на ямочный ремонт, а остальное максимально определили на выполнение текущего среднего ремонта. Например, речь о среднем текущем ремонте дороги Днепропетровск-Николаев. Мы предусмотрели средства Днепропетровской и Николаевской областям. Они должны двигаться в ремонте навстречу друг другу.

— В 2012-2013 годах "Укравтодор" эмитировал бонды для строительства инфраструктуры. Не все средства были использованы. Что с остатками?

— На 2016 год остаток составляет 4,8 млрд грн. Часть средств планируется направить на погашение долгов областных служб. Часть может быть направлена на выполнение капитального ремонта. План работ вскоре может рассмотреть Кабмин. Загвоздка в том, что де-юре эти деньги есть, де-факто их нет.

— Что это значит?

— Эти деньги "Укравтодор" привлек под госгарантии во времена предшественников. Они числятся в остатках, но по факту мы не имеем к ним доступа. Как так получилось? Это вопрос к Минфину и казначейству.

Могу сказать, что тогда в бюджете не хватало средств, внешние рынки были закрыты. Не исключено, что в условиях дефицита госбюджета средства были направлены на другие, более приоритетные расходы.

— "Укравтодор" обращался в Минфин или казначейство?

— Обращался. Последнее предложение, которое обсуждалось в конце 2015 года, касалось того, чтобы разбить эту сумму на две равные части и выплатить их в 2016-2017 годах. Мы прорабатывали план работ, которые могут быть выполнены за эти деньги. Намерены вскоре представить его на рассмотрение Кабмина.

Считаю, что за "Укравтодором" следует оставить функции заказчика проектов, участника процессов проектирования, разработчика инновационных технологий в сфере строительства дорог. Привлечение финансирования на строительство дорог должно оставаться в компетенции Минфина.

— Как повлияла девальвация гривни на ход реализации проектов?

— Девальвация повлияла на поведение компаний, которые имеют право требования к "Укравтодору".

Например, большая часть строительных компаний, которые выполняли работы для "Евро-2012", брали кредиты в валюте, рассчитывая на финансирование государства. Они привлекали займы по курсу 8 грн за долл, а сейчас он — 25 грн за долл. Пока в полном объеме обязательства перед ними не выполнены.

— Как это сказалось на ваших взаимоотношениях с подрядчиками?

— Счета десяти областных служб заблокированы на основании решений судов по искам частных компаний. Сумма этих долгов составляет около 1,3 млрд грн. В основном, эти долги сформировались в 2012-2013 годах.

В них не учтены штрафы и пени за просрочку платежей, которые компании доначисляют областным службам автомобильных дорог. С одной стороны, вместе с блокировкой счетов это дополнительный рычаг давления. С другой — мы видим, что многие компании готовы отказаться от этих доначислений и прекратить практику блокировки. Для них главное — получить основную сумму долга.

— С реализацией проектов на деньги МФО есть проблемы: низкая выборка, бюрократическая волокита, проблемы с уплатой налогов. Насколько эти моменты характерны для проектов "Укравтодора", и можно ли рассчитывать на выборку упомянутых 4,3 млрд грн?

— Все эти проблемы есть. Решение вопроса с уплатой НДС (МФО запрещают платить налоги из кредитных средств, а государство не выделяет ресурс. — ЭП) и своевременная оплата государством услуг по подготовке проектной документации значительно ускорит процесс выборки.

Также требуется улучшить качество группы управления проектами — ГУП: усилить менеджерский состав, перераспределить функции в рамках ГУП.

— Проблема не только в этом. Ранее в своих выводах о ходе реализации проектов на деньги МФО Кабмин указывал на невыполнение "Укравтодором" своих обязательств по совместному финансированию.

— "Укравтодор" может их выполнить только при своевременном перечислении средств из госбюджета. Из госбюджета оплачивается землеотвод под строительство дороги, проектная документация, возмещение НДС подрядчикам.

Чтобы улучшить ситуацию с совместным финансированием, благодаря поддержке правительству предусмотрели изменения в договор с МБ и получили право оплачивать эти расходы за счет кредитных средств.

— Каков долг государства по обязательствам совместного финансирования?

— Около 63 млн грн.