Прокризовий бюджет, або Гроші на вітер

(Продовження. Початок читайте тут.)

Головне питання для Мінфіну - як витягти більше грошей з економіки. Аргументація чиновників: це потрібно для задоволення соціальних потреб.

Друге за важливістю для них - питання максимізації витрат на державні закупівлі. Типова аргументація: бюджет не можна проїдати - тільки використовувати для розвитку економіки.

Третє непересічне питання для бюрократичного класу - максимальне виділення видатків на утримання самих себе. Тут аргументів не існує, гроші виділяються крадькома, завуальовано у непрофільних статтях, різними каналами.

Для задоволення апетитів коштів не вистачає, і окремі відомства вдаються до такої запеклої боротьби, що, здається, готові перегризти одне одному горло.

На жаль, усі три пріоритети урядових сановників - шкідливі для економіки. Чому?

Для них отримання більших фінансових сум - це збільшення їх суб’єктивного впливу на суспільство, це встановлення залежності колективів людей від їх рішень, це посилення їх влади. Якщо не чинити опору бажанням цих керманичів, то вони захоплять усі наші гроші і вказуватимуть, як краще їх витрачати.

Саме тоді і з’являються можливості маніпулювати податковими вимогами і за хабарі чи політичну лояльність та спонсорство занижувати податкові зобов’язання окремих кампаній. Для зграї клерків не існує меж, вони не вважають когось рівним собі, а тому не збираються ні з ким ділитися своєю фінансовою владою.

Особливим цинізмом пройняті сьогоднішні соціальні турботи влади про незахищених членів суспільства, коли уряд із своїми бізнес-партнерами вирішив поділитися частиною прибутків з пенсіонерами і вкладниками Ощадбанку СРСР.

Усе виглядає як подачка перед виборами, але моральні аспекти відносин з громадянами уряд, схоже, не хвилюють.

Хвороба максимізації бюджетних вилучень з реальної економіки - перше завдання фінансової влади - не має національних ознак і кордонів.

Згадаймо досвід європейських держав - Швеції, Франції, Італії чи Німеччини, які переживали періоди захоплення соціалістичними ідеями і збільшували фінансову владу чиновництва у 1970-1980 роках.

Тоді держбюджет цих країн сягав 50% ВВП і більше. Наслідком були гальмування розвитку, небачене до цього безробіття, знецінення національних валют.

Наприклад у Швеції, яку нерідко представляють прикладом ідеальної моделі соціалізму, з 1990 року до 1994 року падали обсяги ВВП, дефіцит бюджету сягнув 13-14% валового продукту, а безробіття вибухнуло з 1,5 до 13%.

Відмова від такого патерналізму була рішучою і сталася у всій Західній Європі. Хоча відомо, що бюджетні моделі європейських країн залишаються більш соціалізованими, ніж їх аналоги у Південно-східній Азії чи Північній Америці.

Українських можновладців не треба змушувати викачувати гроші з економіки. Після кризи 2010-2012 років темпи росту доходів держбюджету суттєво випереджали темпи підвищення обсягів вітчизняного ВВП.

* - у процентах до попереднього року

Відомо, якими способами максимізують сьогодні бюджетні надходження фінансові владарі України: податковими і неподатковими поборами, неповерненням ПДВ експортерам, внутрішніми і зовнішніми державними позиченнями, що фінансують зухвалі щорічні дефіцити бюджету, продажем, орендою або прибутковим володінням державними активами - підприємствами, нерухомістю, акціями.

Про податкові митарства і знущання вже було сказано, але використання цього інструментарію сьогоднішнім керманичам замало. Вони вдалися до надзвичайних запозичень і довели до непомірних розмірів короткостроковий державний борг, опинившись у так званій борговій пастці.

У 2009-2010 роках дефіцит бюджету сягав третини його видатків, а загальні суми отриманих урядом кредитів, строки яких, як правило, не перевищували двох років, становили відповідно 100 і 140 мільярдів гривень.

Щодо ВВП дефіцит бюджету дорівнював у ці роки 9-10%. Приблизно таким же рівнем дефіциту відзначалися у цей час і бюджети США та Франції. Проте Україна - не США і не Франція: вони отримували кредити на 15-30 років і під 2-3% річних, а не під 15-20%, як Україна.

Як тепер відомо, приклад "старших братів" надихнув Грецію, Португалію, Ірландію та інших сьогоднішніх безнадійних боржників до таких же антикризових кроків, і вони збільшили дефіцитне бюджетне фінансування до 11-14%. Наслідки відомі.

Крім отримання кредитів для фінансування дефіциту бюджету, українські державні винахідники знайшли ще один витончений спосіб вилучення кредитних ресурсів на бюрократичні потреби.

За ініціативою президента країни підчас кризи 2008 року був прийнятий закон про створення стабілізаційного фонду, який дозволяє збирати до нього кошти у борг шляхом випуску і продажу державних облігацій.

Зібрані гроші використовуються урядом самочинно - поза бюджетом і поза ухваленням парламентом. Для цих операцій знадобилися банки, націоналізовані Кабміном після їх банкрутства у ході кризи.

Вони надають отримані від продажу облігацій фінансові ресурси в кредит підрядникам для будівельних проектів влади або перекривають борги державних корпорацій.

За своєю природою стабілізаційний фонд нічим не відрізняється від дефіциту бюджету, і безконтрольний порядок використання державних позик за його допомогою є черговим чиновницьким вивертом, який дозволив занизити у звітності реальний рівень дефіциту скарбниці і юридично не відповідати за доцільність і правомірність використання ресурсів.

Фактично дії з коштами цього фонду суперечать Конституції. Однак це правове неподобство й економічне нахабство триває. Так, у 2011 році через рахунки фонду пройшло більше 25 мільярдів гривень.

Не можна не згадати, що близько половини видатків на будівництво за замовленнями влади не матеріалізується у нових конструкціях, а осідає у кишенях корупціонерів та їх бізнес-партнерів.

У борг жити - погано закінчити. А якщо платити такі відсотки - просто бути приреченим до банкрутства, що вже почалося 2011 року. У 2012 році цей процес досягне свого піку.

Ще один негативний наслідок: більша частина позичок була отримана від вітчизняних банківських установ. А значить, якби не уряд, то кредити надійшли б суб’єктам реальної економіки для розвитку виробництва.

До того ж вільне кредитування підприємств є процесом відбору для фінансування банками найбільш ефективних галузей та проектів.

Завдяки такому відбору здійснюються структурні зміни у розподілі капіталу і відтак - структурні вдосконалення національного господарства. Отже, процес таких вдосконалень відкладається на невизначений час.

Вилучення Кабміном практично усіх вільних ресурсів банків мало й інші негативні наслідки. На позичковому ринку створилася монополістична ситуація, і уряд змусив кредиторів знизити проценти за позичками нижче їх об’єктивних значень.

Під тиском влади і за відсутності альтернатив для розміщення ліквідності банки нараховували 6-7%, які не дозволяли їм покривати реальну вартість ресурсів.

Облікова ставка Нацбанку коливалася від 8 до 9,5%, а відсотки за гривневими депозитами не падали нижче 10-11%. Давати дешеві позики вдалося змусити лише державні банки. Взамін НБУ виділяв їм усю нову емісійну гривню. Результатом такої політики став критичний стан банківської системи.

Нестача платіжних засобів підкинула ставки процентів на міжбанківському ринку з 2-4%, якими вони були ще два роки назад, до 20-30%, а на ринку кредитування господарських одиниць Кабмін розхитав гойдалку процентних ставок до небачених за останнє десятиріччя 35-40%.

Дефіцит кредитів зупинив процес міжгалузевого перерозподілу капіталів, законсервував стару структуру економіки, а надвисокі процентні ставки "з’їли" власні прибутки кампаній.

Інший бік державних запозичень - іноземні кредити - теж гіпертрофований. У 2009 році і 2010 році їх обсяги підскочили до 5 мільярдів доларів і 6,2 мільярда доларів.

За їх допомогою був штучно виправлений дисбаланс валютних надходжень та платежів України і створена ілюзія профіциту платіжного балансу: у 2010 році і першій половині 2011 року НБУ рапортував про зростання валютних резервів.

Однак надмірний попит влади на міжнародні позики спричинив стрибок процентів за українськими суверенними єврооблігаціями до 11-12% і витіснив з поля міжнародних запозичень приватних суб’єктів вітчизняної економіки.

У 2012 році прийшов час повертати набрані борги, і обсяги надлишкового - дефіцитного - бюджетного фінансування повинні суттєво зменшитися.

Для погашення раніше отриманих державою кредитів і сплати відсотків у 2012 році буде витрачено майже 100 мільярдів гривень, у 2011 році на ці потреби витрачено близько 90 мільярдів гривень.

Щоб профінансувати повернення і обслуговування загального державного боргу, Кабмін сподівається отримати у 2012 році нові кредити на 60-80 мільярдів гривень. Дефіцит бюджету планується у розмірі 45 мільярдів гривень. Отже, загальна потреба у додаткових надходженнях - приблизно 120-130 мільярдів.

Становище досить скрутне: джерел запозичання не вистачає, кредитні рейтинги падають, а борг наростає ще й за рахунок накручування високих процентів. Країна переступила критичний рівень, після якого нових кредитів не можна отримати у обсягах, достатніх для погашення і обслуговування старих заборгованостей.

Для пошуку коштів влада йде на скорочення фінансування поточних традиційних потреб і, як завжди, вдається перш за все до перегляду соціальних зобов’язань.

Видається це як героїзм владолюбців у скрутні часи, ніби відсутність грошей породжена об’єктивними причинами. Звичайно, триватиме "викручування рук" господарствам та фінансовим установам фіскальними органами, і знову буде знекровлений банківсько-кредитний ринок через непомірні урядові запозичення.

Не виключене й надлишково-емісійне наповнення грошового обігу, до якого може удатися центральний банк в умовах невиконання бюджетних надходжень. Фінансово-цінова дестабілізація, що буде цим спровокована, стане способом задоволення фіскальних сановницьких забаганок.

Ще одним вкрай зухвалим і шкідливим для країни способом максимізації надходжень до бюджету є свавільне використання чиновницькою ордою прибутків державних підприємств та доходів від приватизації об’єктів державної власності.

Зараз владі закортіло на бюджетні гроші збудувати стадіони, готелі, аеропорти, дороги, хоча відповідних доходів бюджет не акумулює, і джерелом капіталовкладень повинні були б стати приватні фонди.

Однак для можновладців це не проблема. Вони ніби як приватні власники державних банків і корпорацій розпорядилися відібрати у цих компаній прибутки і направити їх на цілі, потрібні владному клану.

Те, що своїми діями чиновники підривають фінансовий стан компаній, їх постачальників, партнерів та фінансистів, урядовців абсолютно не хвилює.

Особливо характерна ця ситуація для держпідприємства "Укртрансгаз", яке здійснює подачу блакитного палива до європейських країн та експлуатує магістральну газотранспортну систему - ГТС.

Це підприємство, заробляючи солідні прибутки, не може профінансувати роботи з модернізації ГТС, оскільки усі його статки вилучаються для непрозорих операцій формально збиткового холдингу "Нафтогаз України" та урядових установ.

Що ж стосується доходів від приватизації об’єктів державної власності, то тут панує інший принцип: гроші від продажу нікого не цікавлять, підприємства не продаються й за півціни. Тут усі забувають про доходи бюджету, бо права власності передаються своїм - особам, визначеним "нагорі".

Головне, щоб юридично комар носа не підточив. Непотрібних учасників відсікають надуманими вимогами. Реальні аукціони не проводяться. Широкого інформування ні про приватизацію, ні про її результати немає.

Отак і володарюють, як у себе вдома. Здирають шкіру з одних і дарують пряники іншим. Тупцюють, як слон у крамниці посуду: винищують бізнес, розвалюють фінанси, розтринькують суспільне багатство.

Перед Мінфіном - інше "історичне" завдання: будь-яким способом спрямувати гроші з бюджету на держзакупівлі. У цьому питанні кожний міністр - при справі.

Знайти "зрозумілих" постачальників та підрядників і максимізувати потік відомчих асигнувань саме на оплату контрактів з ними. До того ж сьогоднішнім бізнесменам при владі й шукати нікого не треба: у них свої фірми-виконавці, які виконують соло на безальтернативних конкурсах з розміщення держзамовлень.

У 2011 році для вирішення цього завдання були заморожені зарплати в освіті та медицині - розморозили їх лише після страйків та пікетувань урядових будинків - і пенсії рядових пенсіонерів. Пізніше, у другій половині року, уряд пішов на абсолютне зменшення виплат "чорнобильцям", "афганцям" та дітям війни.

Для урізання своїх зобов’язань він скоротив чисельність пенсіонерів, збільшивши пенсійний вік і обов’язковий стаж. Подальшу атаку чиновників на соціальні виплати в умовах скорочення позичкових надходжень до скарбниці неважко передбачити.

Що поганого у розгортанні обсягів держзакупівель? Якщо навіть не звертати увагу на корупційний механізм їх розміщення, а останній призводить до завищення цін закупівлі і викидання державних фінансів на вітер, а точніше - у приватні кишені, то варто повторити тезу про неефективність виконання таких замовлень.

Державні розпорядники бюджетних засобів за визначенням є псевдо-замовниками: вони замовляють не для себе і не за свої гроші, тому якість товарів, робіт і послуг завжди незадовільна. А якщо виконавцем виступає державна кампанія, то невимогливість замовника помножується на безвідповідальність постачальника.

Хто головні підрядники Кабміну? Державні кампанії.

"Укравтодор" - про якість автомобільних шляхів і аварійність на них спокійно говорити не можна - у 2011 році освоїла майже 9 мільярдів бюджетних гривень.

"Укрзалізниця" та інші підприємства транспортно-інфраструктурного відомства витратили більше 9 мільярдів гривень, підрядні підприємства Міненерго - більше 11 мільярдів гривень. Є де розгулятися, а от результатів роботи не видно.

Це не дивно: частина грошей не доходить до оплати робіт та послуг. Нерідко державні замовлення взагалі не виконуються. Та й хто може проконтролювати виконання? Міністерства та відомства не згадуйте. Рука руку миє…

Крім того, в останні два роки спостерігається перетягування ковдри держзакупівель у центр, коли замовниками виступають органи центральної влади і оплачуються усе більш помпезні проекти. Це, правда, збіглося з підготовкою до "Євро-2012", але все одно - гігантоманію теперішньої влади нікуди не сховаєш.

До того ж далеко не всі проекти пов’язані з європейським чемпіонатом. Тут слід згадати слова німецького економіста Ойкена: "Там, де економікою керує центральна адміністрація, зазвичай беруться за спорудження гігантських об’єктів. Так було в Німеччині після 1936 року, у Росії після 1928 року, в давньому Єгипті".

Гігантоманія, що поглинає величезні суми, шкодить розвитку суспільства, бо відвертає гроші від тисяч і мільйонів інших його потреб. Це означає, що школи і лікарні виконання своїх замовлень, мабуть, не дочекаються.

Витрачання доходів на державні закупівлі в українському юридичному форматі - це марнування суспільних грошей, втрати для економіки та утримання за спільний громадський кошт неспроможного бізнесу і корупційного чиновництва.

Нарешті, третє доленосне для бюрократів завдання: збільшення фінансових витрат на апаратні потреби і власні прибутки. Нова влада ставить рекорди з перетягування бюджетної ковдри на свій бік: видатки на утримання структур влади зростають значно швидше за зростання самого бюджету.

Особливих успіхів досяг силовий блок уряду: прокуратура, міліція, служба безпеки, податкова адміністрація та сама президентська адміністрація. Поза цим переліком знаходяться витрати на шахське оздоблення апартаментів і літака президента країни - вони не підлягають фінансовому аналізу.

Незважаючи на бюджетний дефіцит, видатки на утримання силовиків щорічно приростають ледь не на половину. Звідки така щедрість, чим вони це заслужили і чи не є це проявом сили цих органів у зв’язку із нинішніми пріоритетами влади?

Проте не набагато відстають й інші урядові структури: і фінансові, і промислові, і аграрні. Виглядає так, що чиновництво відчуло: маятник влади хитнувся від демократії до бюрократії, і хоче надолужити те, що воно не змогло взяти раніше.

Треба також звернути увагу на те, що при зростанні видатків на утримання органів уряд гнув лінію на скорочення чисельності держслужбовців і витрат на оплату їх праці. Можливо, це лише чергова популістська акція, а можливо - керівництво не збирається ділитися здобиччю із простолюдом, якого вистачає й у апараті влади.

На цьому фоні не може не дивувати "повернення владного класу обличчям" до мільйонів людей, що злидарюють. Влада збирається виділити до виборів на соціальні видатки 8-20 мільярдів гривень.

За рахунок цих коштів буде здійснена 100-гривнева доплати до пенсій, або їх підвищать на 4-5% у середньорічному вимірі.

Також видадуть по 1 тисячі гривень компенсацій вкладникам Ощадбанку СРСР. Усього обіцяють 6 мільярдів гривень, але видадуть не більше 1,5-2 мільярди через технічні складнощі та інфляційні наслідки, тоді як весь борг сягає 128 мільярдів.

Плани щодо приросту ВВП у 2012 році за січень-лютий розвіялися, як дим, а перспективи нових зовнішніх позик на західному напрямку наближаються до нуля через відмову МВФ і загрозу дефолту після зниження кредитного рейтингу України на негативний. Очевидно, заради збереження влади олігархи погодяться скинути недоїдки з панського столу, трохи зменшивши крадіжки з бюджету.

Отже, оцінюючи діючу бюджетно-перерозподільчу модель, слід використати терміни гіперцентралізована, антинародна, нахабно-паразитуюча, яка позбавляє реальний сектор ресурсів, розтратна, яка викидає на вітер величезні суми.

Своєю участю в економіці України вона, на жаль, витісняє конкурентоспроможних приватних господарників, надаючи суспільні накопичення корупціонерам і державним утриманцям. Така модель є прокризовою, дефіцитною, за будь-яких макроекономічних умов вона погіршує можливості продуктивного накопичення капіталу, його структурної модернізації і ефективного використання.

Структурні зміни у царині бюджетної системи України, які дозволять суттєво зняти фінансову напругу і мінімізувати негативний вплив цієї системи на економіку, можна звести до наступних.

1. Зменшення частки держбюджету в обсязі ВВП країни завдяки зменшенню урядових запозичень, недопущенню затримок повернення ПДВ експортерам і погашенню накопиченої заборгованості, скороченню обсягів держзакупівель, ліквідації бюджетних субсидій збитковим урядовим корпораціям і планово-збитковим галузям - вугільній промисловості та теплокомуненерго, зниженню витрат на утримання органів влади.

2. Ліквідація стабілізаційного фонду, який приховано накопичує держборг, заборона кредитування державою боргів державних корпорацій та банків.

3. Безумовне прийняття бездефіцитного бюджету держави, що дозволить поступово повертати внутрішні позички і збільшувати ринкові інвестиційно-кредитні ресурси економіки, а також зменшувати суверенний борг та знижувати витрати бюджету на його обслуговування.

4. Оптимізація управління державним боргом: реструктуризація на довші терміни чинних зовнішніх позичкових зобов’язань та зменшення внутрішнього боргу шляхом конвертації дорогих державних облігацій у дешевші.

5. Скорочення у 2012-2013 роках частки держзакупівель у видатках бюджету і ВВП України у два-три рази. В подальшому - досягти рівня європейських країн: не більше 2% валового продукту.

З цією метою - передати функції замовників і виконавців підрядних робіт приватному сектору. Розділити за регіональною ознакою на 10-15 самостійних підприємств державні монополістичні кампанії, що виконують підрядні роботи, і створити умови конкуренції між ними.

Розміщувати держзамовлення на конкурсних засадах, якщо їх обсяги перевищують 1 мільйон гривень, і проводити конкурси на пониження вартості. Покласти функції замовника на реального отримувача товарів, робіт і послуг.

6. Проведення відкритої приватизації демонополізованих державних корпорацій шляхом продажу окремих пакетів акцій на міжнародних аукціонних засадах.

При цьому повинні бути заборонені штучні обмеження для учасників та передача в одні руки контрольних пакетів. Обов’язкове широке, завчасне і повне інформування про приватизацію. Запровадження роздрібного продажу акцій серед українських громадян шляхом відкритої підписки на них за фіксованою ціною.

7. Прийняття правила щорічного зменшення частки витрат на утримання апарату влади у загальних видатках державного кошторису.

Для цього слід перейти на нормативний спосіб розрахунків витрат, скасувати право урядових органів щорічно здійснювати капітальні витрати - купівлю авто, техніки, меблів, будівельних робіт.

Вивести об’єкти надання побутових, лікувальних, оздоровчих, дозвільних послуг із складу міністерств і відомств, скорочувати число державних органів за рахунок оптимізації управлінських функцій та інтеграції допоміжних підрозділів.

Якщо порахувати, на скільки можна зменшити видатки бюджету за цими непродуктивними напрямками, то отримаємо разючі результати.

1. Оптимізація управління боргом зменшить видатки зі 100 до приблизно 55-60 мільярдів гривень - на 40-45 мільярдів. Така економія становить 2,7-2,8 % ВВП України у 2012 році.

2. Ліквідація державного стабілізаційного фонду поверне економіці щорічно мінімум 25 мільярдів гривень, а це 1,6% ВВП.

3. Недопущення дефіциту бюджету, який фінансується доходами від приватизації державного майна, зменшить видатки на 10 мільярдів гривень або на 0,7 % ВВП плюс ще 8-10 мільярдів гривень - 0,7% ВВП - дадуть додаткові надходження від приватизації за відкритими аукціонними процедурами.

4. Скасування субсидій збитковим державним і комунальним підприємствам зекономить 35-40 мільярдів гривень, що дорівнює 2,4-2,7% ВВП.

5. Скорочення фінансування держзакупівель дасть зменшення видатків бюджету на 40-50 мільярдів або на 3-3,8% ВВП.

6. Зменшення витрат на утримання чиновницького апарату становитиме 8-10 мільярдів гривень, а це 0,6-0,7% ВВП країни у 2012 році.

Отже, загальна економія може досягти 190-200 мільярдів гривень або 12,7-13,3% ВВП у 2012 році. Як відомо, у 2012 році загальні видатки бюджету становлять 450 мільярдів гривень або 29-30% валового продукту України.

Виходить, зараз більше 40% суспільних накопичень викидається на вітер! Разом з фінансуванням боргів держави вони становлять майже 60% бюджету країни.

В інтересах суспільства за рахунок скорочення урядових витрат, на які жирує бюрократія, потрібно зменшити суму вилучень ресурсів з ринкового обороту, забезпечивши зниження частки бюджету у ВВП до рівня не вище 23-24%.

Це дозволяє зняти надмірне податкове навантаження і запровадити модель накопичувального пенсійного страхування.

Також необхідно збільшити мінімум удвічі фінансування галузей розвитку і соціального захисту людини: освіти, науки, культури, інформатики, охорони здоров’я, екології, житлово-комунальної сфери, дітей та інвалідів.

Завдяки суттєвому зменшенню нафаршированих корупцією операцій бюджетного фінансування вдасться серйозно знизити потенціал незаконного збагачення і дикого майнового розшарування суспільства.

Чиновникам подібні пертурбації - ножем по горлу. Вони у таких випадках діють одноманітно: звинувачують критиків у некомпетентності. Іншого не варто й чекати, адже це - наступ на їх панівне становище. Втім, реакція владолюбців не така вже й важлива.

Володимир Лановий, президент Центру ринкових реформ