Контроль за контролерами

Якщо за колом повсякденних проблем знайти можливість для оцінки дій влади стосовно розвитку підприємництва, то дійдеш невтішного висновку. Хоча видимість процесу конструктивних перетворень державного управлінні в економічній сфері іноді має правдоподібний вигляд, насправді, чиновники лише ведуть розмову про свою відкритість та партнерські стосунки з бізнесом.

Позитивних зрушень практично немає, і основною причиною є відсторонення громадськості від реального контролю за владою. Результатом цього стає уповільнення темпів економічного зростання, зниження конкурентоспроможності нашої держави. В той же час чиновник, уникаючи нагляду за собою, не забуває про контроль над громадянами та підприємствами, але виконує цю функцію неефективно та застарілими методами.

Архаїчна система перевірок

Проблеми, які існують у системі виконання державою своїх контрольних функцій, відомі вже чимало часу, однак працювати над їх усуненням, та що там працювати, навіть публічно й відкрито їх обговорювати, до останнього часу чиновники багатьох міністерств бажання не демонстрували. Це чітко відслідковується на прикладі розробки та прийняття Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ухваленого в квітні поточного року (надалі Закон про держконтроль). Як повідомляє Держкомпідприємництво, потребу чіткої регламентації перевірок у цьому відомстві відчули ще у 2000 р., коли на дії контролерів із різних відомств ішли "нескінчені потоки" скарг.

З того часу й до моменту прийняття закону знадобилося 7 років! Основна причина такого стану речей – сильний відомчий спротив. Жоден із майже десяти законопроектів у цій сфері, представлених за вказаний період різними суб’єктами законодавчої ініціативи, не пройшов погодження в центральних органах виконавчої влади.

Для того, щоби розібратися в причинах, які призводять до негативних наслідків, слід проаналізувати систему перевірочної роботи, яка склалася в державі.

Одне українське підприємство сьогодні може перевірити 32 державних відомства, при цьому, як свідчать результати дослідження Міжнародної фінансової корпорації (МФК), що входить до групи Міжнародного банку реконструкції та розвитку, режим контролю в Україні один із найжорсткіших, навіть серед країн СНД. Охоплення перевірками не знижується, і тому щороку перевіряють практично кожне підприємство, тобто для держави не важливо, чим економіці або навколишньому середовищу загрожує те чи те підприємство – чи це торговельний павільйон, чи металургійний завод, головне, щоби процес тривав безупинно. Такий принцип наглядової роботи є не тільки архаїзмом державної політики, а й надзвичайно марнотратним для кишені платників податків.

Для організації перевірок треба підготувати відповідних працівників, сплачувати їм заробітну плату, перевіряти їхню компетентність. І якщо йдеться про значну кількість аудиторів та велику кількість перевірок, то в Державному бюджеті слід передбачати чималі фінансові витрати. Інші країни застосовують принципи перевірочної роботи, відмінні від українських. Наприклад, податкові органи Узбекистану, Білорусі та Грузії на контроль витрачають менше часу, ніж їхні українські колеги: відповідно на 21%, 33% та 60%, і тому мають більше можливостей для економії бюджетних коштів.

Для підприємств тривалі перевірки - це фінансові втрати та зниження ефективності. Замість того, щоби займатися власними справами, керівництво компаній змушене надавати увагу "гостям". Для малого і середнього бізнесу у 2006 р. витрати лише на оплату праці своїм працівникам, що відволікалися від виконання своїх функцій під час перевірок, за даними МФК, становили 189 млн грн.

Застарілі підходи до здійснення контрольної функції з боку держави значно зменшують ефективність роботи міністерств та відомств, унеможливлюють оптимізацію їхнього штату та скорочення чисельності ревізорів. Наприклад, податкові органи при плануванні своїх контрольних заходів не застосовують систему управління податковими ризиками, елементи якої повинні забезпечувати: визначати шкідливі для економіки процеси та причини їх виникнення; на підставі обробленої інформації виявляти підприємства, що входять до груп ризику; звужувати до мінімуму коло підприємств для перевірки.

Незважаючи на проголошені нові орієнтири в плануванні податкового аудиту та модернізацію всього комплексу податкового адміністрування, реальних успіхів у запровадженні системи управління ризиками, попри значне фінансування, не відбулося. Так, починаючи з 2002 р. в Державному бюджеті України на модернізацію з’являється окрема стаття витрат, яка за шість останніх років акумулювала 241,3 млн грн. Окрім цього, виділено $40 млн кредитних ресурсів Всесвітнього банку за проектом "Модернізація податкової служби – 1", але, попри це, вже три роки поспіль наша держава займає передостаннє місце серед майже 180 країн за якістю податкового адміністрування.

Численні перевірки та скромні результати

Дослідження, здійснені фахівцями МФК, показали, що з багатьох контролюючих служб найбільш частими "гостями" є представники податкових, пожежних та санітарно-епідемічних органів (СЕО). При цьому ДПА України не вдається суттєво зменшити кількість перевірок, а СЕО взагалі збільшила їх число. Разом із тим, якщо вас перевіряли, наприклад, у січні, це не означає, що протягом року інспектори з контролюючих відомств більше не з’являться. Так, представники СЕО у 2006 р. приходили з перевірками на ті ж підприємства тричі. Більшість контролюючих органів для своїх перевірок надають перевагу підприємствам, де високою є частка обігу готівкових коштів.

Звіт ДПА України про проведену роботу за ІІІ квартал 2007 р. свідчить, що результативність перевірок, які здійснює цей орган, значною мірою залежить від сфери діяльності об’єкта, де працювали ревізори. Одна перевірка дотримання податкового законодавства у сфері реалізації алкогольних та тютюнових виробів дає можливість податковому інспектору нарахувати в середньому 2,8 тис. грн, перевірка роботи грального та лотерейного бізнесу – 6,2 тис. грн. При цьому одна перевірка підприємств, що входять до складу фінансово-промислових груп, у середньому містить донарахування на суму 69 тис. грн, перевірка фінансових установ – 346 тис. грн, а рекордні донарахування приносять великі платники податків – 2 150 тис. грн. Але ще питання, чи зафіксовані в актах документальних перевірок суми донарахованих податків потраплять у бюджет, адже підприємства вміють сьогодні відстоювати власні інтереси, і це слід вважати однією з ознак невідповідності результатів у порівнянні з витраченими зусиллями. Так, за перше півріччя 2007 р. відношення сум за судовими рішеннями, прийнятими на користь платників податків, становить понад 60% від загальної суми, що міститься у позовних заявах за наслідками перевірок.

Розуміння того, що перевірки суб’єктів господарювання впливають на виконання планових показників, і передусім стосовно податків, відповідні органи зацікавлені у збереженні наявної системи організації та проведення таких заходів. Мало того, чиновники можуть отримувати ще й особисту вигоду, використовуючи модель взаємовідносин із платниками податків, які апріорі у незручному становищі та повинні шукати прихильності в контролерів. Це пояснює позицію ДПА України, яка полягала спочатку у запереченні розповсюдження на її діяльність норм Закону про держконтроль (прийнятий у квітні 2007 р., набуває дії з початку наступного року), а потім у суттєвому гальмуванні розробки регуляторних процедур. Серед причин такої поведінки з боку ДПА − визначення у положеннях закону конкретних норм, які стосуються перевірок. Наприклад, встановлення 15-ти денної межі для планової перевірки та неможливість її пролонгації. Чи на руку така конкретика для контролерів, які працюють за зручними для себе застарілими методами?

Ще одним свідоцтвом неефективного витрачання зусиль державної влади є відсутність взаємодії між виконавчою та законодавчою її гілками. Внесення змін до податкового законодавства не зменшує кількість порушень у цій сфері. Від часу прийняття законів про оподаткування прибутку підприємств та податку на додану вартість їхні редакціі змінювали понад 200 разів. А для чого приймаються зміни до законодавства? З упевненістю можна сказати, що одна з причин такого удосконалення, - запобігання ухиленням у податковій сфері. Розробка та внесення пропозицій до законів із питань оподаткування значним чином залежить від результатів податкових перевірок, адже вони вказують законодавцю на дірки, через які нечисті на руку підприємці не сплачують до бюджету належних коштів. При цьому не слід забувати й про чиновників, дії яких є частиною протизаконних схем, що використовують прогалини у законодавчому полі. Цілком логічно припустити, що за багаторічний період Верховна Рада разом із урядом мали б усунути схеми тіньового бізнесу, і для цього були результати сотень тисяч перевірок на рік, але так, на жаль, не сталося.

Продовження читайте тут