Контроль за контролерами (продовження)

Як це зробили інші країни

Високий рівень податкового тиску, зниження ефективності в податковому адмініструванні та корупція зумовлюють побудову схеми державного управління, за якою для виконання плану з надходжень фіскальні органи концентрують увагу на трьох основних напрямках: перманентний процес перевірок; "стимуляція" платників до сплати податків на наступні періоди та затримка у відшкодуванні ПДВ. При цьому суспільство, якщо виникають гострі запитання, дозовано дістає різні добрі звістки від влади на кшталт: "уряд затвердив Податковий кодекс", "на сайті оприлюднили Концепцію реформування податкової системи України" тощо, і так триває з року в рік.

Система організації та здійснення перевірок, сформована в Україні, не ефективна для Державного бюджету, вона суттєво шкодить українським та іноземним підприємствам, що працюють в Україні, при цьому зміни на краще відбуваються дуже повільно.

Показовим у рамках цієї статті може бути досвід уряду Латвії, де з 1998-го до 2002 рр. за підтримки Міжнародного банку реконструкції та розвитку система податкового адміністрування суттєво наблизилася до стандартів Європейського Союзу. Але вже після приєднання до євроспільноти Служба державних доходів, яка включала податкову та митну адміністрації, зіштовхнулася зі проблемою зменшення кількості платників податків, а з тим і з невиконанням планів надходжень до бюджету. Це було пов’язано з тим, що для латвійських платників податків більш привабливими стали умови державного обслуговування за кордоном. Втрата майже третини платників зумовила не тільки рішучі кроки з боку уряду, а й вплинула на зміну кадрової політики в самому фіскальному відомстві. Головним принципом при відборі персоналу почало бути ставлення до клієнтів. Гасло "Клієнт – це держава" стало реальною загрозою звільнення для тих чиновників, що у своїй повсякденній діяльності цього не зрозуміли.

Робота латвійських фіскалів сьогодні спрямована на зменшення витрат платників податків при нарахуванні, декларуванні та сплаті податкових платежів. Результатом такого підходу стало поширення електронного декларування. Так, із 98 видів податкових та митних декларацій в електронному вигляді можливо подати 71. Таким чином керівництво відомства демонструє розуміння, що якісне та зручне для клієнтів податкове адміністрування – це конкурентоспроможність податкової системи в цілому, що, в свою чергу, ототожнюється вже із конкурентоспроможністю латвійського бізнесу.

Виконання контрольної функції Служба державних доходів Латвії також перевела на електронні рейки. За допомогою спеціального програмного забезпечення центральний податковий офіс бачить, як працював підлеглий інспектор, скільки часу на перевірку він витратив, які питання перевіряв. Таким чином зменшується можливість корупційних дій із боку посадових осіб, створюються умови для прозорих відносин між владою та бізнесом. Стратегічний напрям для себе у найближчі роки податкова Латвії бачить у поширенні управління ризиками не тільки на сферу податкового аудиту, а й на всі процеси роботи відомства. Це стосується ризиків податкового законодавства, процесу стягнення податків та корупційних ризиків.

Важелі змін

Що ж зможе змінити ситуацію в Україні в системі перевірок взагалі та у сфері податкового аудиту зокрема?

Суттєвий позитивний вплив на ситуацію слід очікувати після зміни національного законодавства, в якому необхідно чітко зафіксувати детальний перелік підстав для призначення і проведення перевірок, їх тривалість, регламентувати права та обов’язки інспектора, встановити обставини для позапланового контролю, унеможливити тлумачення результатів перевірок лише на розсуд контролюючих органів. У державі не може бути різних законів про перевірки для кожного державного органу, наділеного функціями контролю, такий закон повинен бути лише один. В іншому разі уніфікувати процедури перевірок, уникнути зайвої бюрократії не вдасться. Єдиний закон про здійснення державними органами контрольних функцій повинен містити норми, які би змінили підхід від накладання штрафів до профілактики порушень. Міжнародний досвід свідчить, що консультації та роз’яснення є ефективнішим знаряддям проти порушень, аніж будь-які штрафи.

В угоді про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку останній день 2007 р. визначили як орієнтовне завершення проекту модернізації податкової служби, що має створити надійні підвалини для організації та роботи державної податкової служби, в тому числі: модернізовані процеси операційної діяльності та організаційну структуру; консолідовану структуру на функціональних засадах; перевірену модель модернізованих функцій реєстрації платників податків, податкової звітності, опрацювання податкових декларацій та управління обігом документів; зміцнення потенціалу в пріоритетних галузях, таких як управління людськими ресурсами, керівництво вищої та середньої ланки, законодавчий і статистичний аналіз, аудит, збір податків і управління великих платників податків, а також вдосконалені механізми звітності перед громадськістю.

Але ще у 2006 р. українська сторона звернулася до МБРР із проханням пролонгувати термін завершення проекту до 2009 р. − адже з такою організацією роботи виконати заплановані завдання неможливо. Основні причини цього − часті зміни курсу та керівних посадових осіб на шляху до модернізації, непринципова позиція органів нагляду за проектом, створених урядом та за вимогами двосторонньої угоди про позику, відсторонення громадськості.

В такий ситуації одним із засобів посилення контролю за владою є розробка системи прозорої та регулярної звітності тих відомств, які своїми окремими діями та політикою в цілому впливають на функціонування та розвиток українських підприємств та життя простих громадян. Таку звітність легше оцінювати за допомогою зрозумілих та наочних індикаторів, що демонструють підсумки роботи відомства за місяць чи квартал, тоді у влади буде менше бажання займатися імітацією. Другий напрям – це неформальна діяльність громадських рад та колегій, які, відповідно до постанови уряду "Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", прийнятої ще у 2004 р., необхідно було створити при органах центральної виконавчої влади. Однак, за інформацією Кабінету Міністрів, на кінець грудня 2007 р. громадські колегії й досі не створено у: Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку, Державному комітеті ветеринарної медицини України, Державному агентстві з інвестицій та інновацій, Державному комітеті статистики України, Державному комітеті України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, Державному комітеті України з державного матеріального резерву, Національній комісії регулювання електроенергетики України, Національному агентстві з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів.

До висвітлення роботи громадських органів, які вже створені та працюють, також є чимало запитань. Наприклад, останній протокол засідання Громадської колегії при Міністерстві фінансів України на сайті цього відомства датовано 16 лютого 2006 р. Спадає на думку, що це було не останнє засідання, але так це чи ні, можна лише здогадуватися. Сайт податкової адміністрації у формі прес-релізу повідомляє про чергове засідання Громадської колегії, але знайти систематизовану інформацію про план роботи цього органу, звіт про вирішення нагальних питань не вдалося. Не краща ситуація і в інших державних органах, які стосуються регулювання підприємницької діяльності.

Принциповим тут є питання про реалістичність та ефективність механізму впливу з боку підприємців на розробку та прийняття рішень відповідного державного органу влади. Зараз же лише той факт, що положення про ту чи ту Громадську колегію затверджується відомчим наказом, є однією з ознак, що характеризує нерівні відносини між державою та підприємництвом.

Якщо підприємницьке середовище влаштовує якість відносин із державою, у тому числі й чинна система перевірок, тоді можна нічого не змінювати та не звертати увагу на позиції нашої держави в різних міжнародних рейтингах, які характеризують рівень корупції, економічної свободи, конкурентоспроможності тощо. Мало того, діалог представників українського бізнесу з державною владою, яка сьогодні виконує контрольні функції лише на свій розсуд, стає просто неможливим і недоречним, але підприємцям тоді й не слід "жалітися" на свавілля влади.

Костянтин Кузнєцов, Центр ім. О. Разумкова