Якою має бути архітектура відбудови
Після майже чотирьох років великої війни Україна стоїть перед грандіозними викликами: зберегти державність і здійснити заходи з економічного відновлення, структурної трансформації низки галузей промисловості та бізнес-середовища загалом на фоні необхідності реінтеграції тимчасово окупованих територій.
У цьому контексті на особливу увагу заслуговують дві законодавчі ініціативи: ухвалений закон "Про створення Національної установи розвитку" (НУР) та законопроєкт "Про систему страхування воєнних ризиків".
Основною ідеєю закону є перетворення Фонду розвитку підприємництва (ФРП) на спеціалізовану держустанову з мандатом фінансування масштабних та ризикових проєктів за наслідками війни. За словами народного депутата Данила Гетманцева, це "створення банку банків". Закон буде введений в дію 1 січня 2026 року.
НУР матиме правовий статус державної спеціалізованої установи, яка може залучати кошти з держбюджету, від міжнародних фінансових організацій, донорів та інвесторів. Серед функцій – фінансування у формі кредитів та факторингу, гарантування, участь у капіталі суб'єктів, координація програм з підтримки мікро-, малого та середнього бізнесу, а також стратегічних чи ризикових проєктів.
Висновок щодо законопроєкту головного юридичного управління парламенту містив тезу, що ініціатива "підлягає відхиленню як така, що суперечить Конституції України та не узгоджується з іншими законами України". Це означає, що питання юридичного взаємозв'язку з бюджетним, фінансовим та корпоративним правом ще має опрацьовуватися. Як і проблематика дублювання повноважень з іншими національними та міжнародними донорськими установами, банками і фондами.
Багато хто підкреслює, що модель НУР не нова, а має прямий історичний аналог у Німеччині: KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau), створена після Другої світової війни як банк розвитку. НУР наслідує шаблони діяльності KfW як централізованого банку з державною участю, але з фокусом на відбудову післявоєнної економіки. Головне, щоб не лише український закон відповідав очікуванням міжнародних партнерів, а й "форми правозастосування" на його основі не суперечили передовим практикам.
Закон закладає прогресивні принципи корпоративного управління установи: незалежна рада, чітка система корпоративного управління, прозорий механізм ухвалення рішень. Як це забезпечуватиметься – поки не зовсім зрозуміло, однак очевидно, що діяльність НУР будуть опосередковано контролювати основні донори, зокрема через своїх представників у наглядових органах. Контрольна та регуляторна функції щодо роботи установи на державному рівні покладені на НБУ.
Створення НУР варто розглядати як системний крок і в світлі проблематики страхування воєнних ризиків, яке в Україні не працює. За оцінкою World Bank, у 2024 році бізнес потребував на такі цілі 400 млн дол. Причини очевидні: концентровані воєнні ризики, низька фінансова спроможність національних страхових компаній, обмежений доступ до міжнародних ринків перестрахування.
Попри гостру необхідність, законопроєкт "Про систему страхування воєнних ризиків" був зареєстрований ще 30 грудня 2024 року, однак парламент досі його не ухвалив. Документ передбачає створення системи, яка покриватиме ризики фізичного знищення або пошкодження майна в результаті воєнних дій, створення державно-приватної архітектури страхування таких ризиків.
Відповідна міжнародна практика включає моделі спецфондів або консорціумів. Це означає, що законодавча рамка має бути гнучкою, враховувати провідні міжнародні інструменти (MIGA, DFC), щоб інтегруватися з глобальним ринком.
Створення НУР і система страхування воєнних ризиків пов'язані з питаннями реінтеграції тимчасово окупованих територій. Бізнес та інвестиції на цих територіях потребують спеціального режиму відновлення: пільгового фінансування, гарантій, страхування. НУР могла б стати ключовим інструментом підтримки таких проєктів.
Особливо гостра тема – чи покриваються ризики щодо майна, розташованого на тимчасово окупованій території чи на підконтрольній, але наближеній до фронту. Іншими словами, правове забезпечення повинне мати "географічну чутливість".
Страхування майна в цих регіонах за звичайними умовами не працює. Ризики надто високі, тому держава може створити спеціальні програми або фонди для підтримки проєктів з прифронтових зон і на звільнених територіях у майбутньому.
Також у проблемній зоні – питання власності, кредитних застав і реєстрації майна – усе це має бути відновлено. Якщо НУР надає фінансування, то треба мати правові гарантії, що власність/застава законна на час окупації та після звільнення цих територій. Це питання юрисдикції, правової безпеки та реституції власності.
Українська модель НУР і системи страхування воєнних ризиків не зможе ефективно функціонувати без чіткої державної політики реінтеграції, деокупації та визначеного механізму верифікації документів, виданих у період окупації.
Правозахисники й експерти наголошують, що ігнорування масиву актів та рішень окупаційних органів створює ризик правової невизначеності для мільйонів громадян, підриває довіру до держави та ускладнює подальшу реінтеграцію.
На цьому також наголошує аналітичний документ "Пріоритетні кроки української держави після деокупації Криму", підготовлений представництвом президента України в АРК спільно з державними органами й провідними експертами.
У ньому серед ключових напрямів визначені верифікація документів і рішень окупаційних структур, відновлення правового режиму власності та формування справедливої системи правосуддя на звільнених територіях.
У цьому контексті необхідно поєднати міжнародні стандарти, зокрема практику ЄСПЛ, з національною архітектурою. Для цього слід створити гнучку систему, що дозволить верифікувати акти, протиправно видані під час окупації, у випадках, коли їх невизнання порушить права людини, не легітимізуючи окупаційний режим.
Паралельно має бути механізм перегляду незаконних рішень окупаційних "судів" з дотриманням стандартів справедливого суду та змагальності сторін. До деокупації держава може створити безпечний онлайн-інструмент попереднього подання громадянами відомостей про отримані в окупації документи, що полегшить їх перевірку й унеможливить хаотичне відновлення прав після звільнення територій.
У сфері захисту прав власності важливо послідовно визнавати нікчемними окупаційні акти "націоналізації" та примусового відчуження, забезпечувати прозору верифікацію, аби добросовісні власники могли користуватися фінансовими інструментами НУР. Відновлені й перевірені дані про майно та майнові права доцільно завантажувати в спеціальний реєстр верифікованих даних – своєрідний "фільтр" для фінансування, гарантій і страхового покриття.
Така людиноцентрична правова рамка, на схваленні якої наполягають фахівці у сфері прав людини, стане основою довіри міжнародних партнерів, мінімізує юридичні ризики й перетворить НУР на дієвий інструмент відбудови, а страхування – на реальний ринок, здатний працювати навіть у зонах підвищеного ризику.
Що на практиці?
З одного боку, НУР є інструментом фінансового залучення, кредитування та інвестиційної підтримки, а з іншого – закон про страхування воєнних ризиків створює правові умови для покриття ризиків за кошти цих інвестицій.
Звучить гарно: держава створює інфраструктуру (НУР), страхові компанії отримують фінансування, а бізнес – покриття воєнних ризиків. Однак з юридичної точки зору залишається низка конфліктів та ризиків:
· якщо НУР надає фінансування з державних коштів чи гарантій, але страхування не забезпечене або покриття обмежене, то ризики переходять до держави, створюючи потенційні бюджетні навантаження;
· якщо закон про страхування воєнних ризиків передбачає обов'язкове страхування певних об'єктів, а бізнес чи банки не зможуть знайти страховика, то це призведе до блокування фінансування або підвищення його вартості;
· якщо НУР залучає міжнародні кошти, то міжнародні інституції вимагатимуть певних стандартів управління ризиками і законодавство має їх забезпечити.
Для мінімізації ризиків державі доцільно провести додаткову роботу:
· встановити чіткі дефініції в законах про НУР та про страхування воєнних ризиків ("воєнні дії", "окупована територія", "ризик втрати/знищення", "об'єкт страхування");
· визначити критерії відбору проєктів на окупованих та прифронтових територіях (порядок перевірки, забезпечення застави, документація, верифікація фактів та наслідків неправомірних дій щодо майна та майнових прав з боку окупанта);
· запустити механізми координації між державою, страховиками та міжнародними фондами;
· забезпечити прозорі конкурси при формуванні наглядових рад та менеджменту новостворених структур.
Ухвалення закону про НУР і паралельна робота над системою страхування воєнних ризиків – важливі кроки для України з відбудови, інвестування та реінтеграції. У правовому сенсі це формує нову архітектуру державної та міжнародної підтримки відбудови економіки і мінімізації військових ризиків.
Вона має бути вбудована в загальну політику держави щодо подолання наслідків війни в усіх сферах. Якість правових конструкцій, адекватність механізмів контролю і транспарентність реалізації стануть ключем до успіху.
Співавторка – Дар'я Свиридова, партнерка адвокатського об'єднання Azones