Скринінг інвестицій: п'ять критичних висновків

Верховна Рада зареєструвала законопроєкт "Про скринінг прямих іноземних інвестицій", а через кілька днів ОЕСР опублікувала Індекс регуляторної обмежувальності ПІІ за 2024 рік – глобальний бенчмарк, що вимірює законодавчі бар'єри у 104 економіках світу. Порівняння обох документів дозволяє зрозуміти позиції запропонованої вітчизняної моделі в глобальному контексті.

Порогові показники

Усупереч можливим очікуванням запропоновані порогові показники – 25% та 50% (ст. 9) – розташовують Україну серед більш ліберальних режимів у Центральній та Східній Європі. Більшість членів ЄС, які запровадили скринінг після 2020 року, обрали нижчі пороги: Угорщина – 5%, Чехія, Болгарія, Словаччина та Данія – 10%, Польща – 20%. Лише Норвегія використовує вищий поріг – 33%.

Для добросовісних інвесторів з демократичних держав такі пороги означають, що навіть доволі значні транзакції можна закривати без скринінгу – на відміну від більшості країн-сусідів. Потенційна оцінка України в рейтингу ОЕСР – між 0,137 і 0,157 (порівняно з нинішніми 0,117).

Регламент ЄС 2019/452

Пояснювальна записка посилається на регламент 2019/452, ухвалений 19 березня 2019 року. Він створив перший євросоюзівський механізм координації скринінгу, встановивши мінімальні стандарти: прозорість, недискримінація, захист конфіденційної інформації, чіткі строки, можливість адміністративного оскарження.

Вплив був значним. У 2017 році лише 41% держав ЄС мали механізми скринінгу, зараз їх мають 89% – зростання на 118%. 54% режимів ухвалені після 2019 року.

Хоча обов'язковий скринінг наразі не є вимогою права Євросоюзу, його ухвалення узгоджується з практичними очікуваннями наших партнерів. ЄС запропонував зробити скринінг обов'язковим у рамках оновлення регламенту, тому його впровадження зараз вигідно позиціонує Україну в контексті майбутньої інтеграції.

Інституційний дизайн

Законопроєкт визначає Міністерство економіки органом ухвалення рішень (ст. 5). При ньому створюється колегіальний консультативно-дорадчий орган: Комісія з питань оцінки впливу прямих іноземних інвестицій (ст. 6, ч. 1), до складу якої входять представники СБУ, СЗР, МЗС та секторальних органів.

Дані ОЕСР свідчать, що модель під керівництвом Мінекономіки використовують 65% країн зі скринінгом включно із Словаччиною, Німеччиною та Францією.

Залучення служб безпеки – також усталена практика. У США до CFIUS входять Міністерство оборони та Міністерство внутрішньої безпеки; у Німеччині BMWK координує свою роботу з військовою розвідкою; британське управління працює з MI5 та MI6; польський механізм активно залучає ABW та AW.

Ефективні механізми демонструють схожі показники незалежно від інституційного дизайну: CFIUS схвалює більшість правочинів, блокуючи лише 4%; у масштабах ЄС 70% угод схвалюються безумовно, 23% – з умовами, блокується лише 1%.

Для України, єдиної європейської держави, яка впроваджує скринінг під час війни, залучення безпекових органів виправдане. Справжнє занепокоєння має викликати не склад комісії, а те, чи досягне вона ефективності рівня CFIUS.

90 днів на погодження

Пояснювальна записка характеризує 90-денний термін як "типовий". Дані ОЕСР показують різні підходи: Данія – 45 днів, Чехія – 90 днів, Польща – до 150 днів, Румунія – до 225 днів. Запропоновані 90 днів розміщують Україну в помірному діапазоні, якщо розглядати винятково скринінг ПІІ.

Для правочинів, які не тільки підпадають під режим ПІІ-скринінгу, а й вимагають схвалення національним конкурентним відомством, проєкт передбачає послідовну процедуру погодження. Передбачені проєктом зміни до закону "Про захист економічної конкуренції" встановлюють, що дозвіл на концентрацію не може бути наданий без попереднього рішення про погодження прямих іноземних інвестицій.

Це означає, що іноземний інвестор спочатку проходить 90-денний скринінг у Мінекономіки і лише після отримання позитивного рішення може звертатися до АМКУ, де розгляд займає ще 30-60 днів. Тому для транзакцій, що потребують обох схвалень, процес може розтягнутися на чотири-пʼять місяців.

Послідовний підхід відрізняється від практики більшості країн ЄС. У Німеччині, Франції, Польщі, Іспанії, Італії, Австрії, Нідерландах, Чехії, Румунії інвестор може одночасно подавати документи до органу скринінгу і національного конкурентного відомства. Процеси йдуть паралельно, що скорочує загальний час очікування.

У Німеччині BMWK проводить інвестиційну перевірку, а Bundeskartellamt (Federal Cartel Office) – антимонопольну. Ці два процеси не блокують один одного.

Послідовний підхід може бути виправданий пріоритетністю безпекової складової та бажанням уникнути ситуації, коли АМКУ схвалює концентрацію до завершення оцінки безпекових ризиків, він створює невизначеність для інвесторів, подовжує терміни розгляду і відходить від стандартів процесуальної ефективності ЄС.

Валютний контроль

Не применшуючи значимість скринінгу ПІІ в майбутньому, запроваджені в умовах воєнного стану регуляторні обмеження суттєвіше стримують інвестиції. Ідеться про обмеження репатріації дивідендів прибутком, отриманим після 2023 року, та блокування переказів виручки від продажу активів в Україні за кордон.

Ці обмеження фундаментально впливають на ліквідність, оскільки інвестори позбавлені можливості репатріювати свій капітал. Через ці обмеження 64-75% ПІІ України складаються з такого "реінвестованого" прибутку. За даними Нацбанку, у 2023 році цей показник становив 75%, у листопаді 2024 року – 64%.

Оприлюднена в лютому 2025 року оцінка Світового банку (4th Rapid Damage and Needs Assessment) визначала потреби відновлення України протягом наступного десятиліття 524 млрд дол. Згідно із звітом МФК Private Sector Opportunities for a Green and Resilient Reconstruction in Ukraine (жовтень 2023 року), приватні інвестиції можуть покрити близько третини загальних витрат на відновлення.

Це буде можливо, якщо Україна прискорить реформи, вирішить секторальні потреби та поглибить інтеграцію з ЄС. Інакше фінансування приватного сектору покриє лише 18% потреб відновлення. У будь-якому з цих сценаріїв перспектива доступу до приватних інвестицій залежить від лібералізації валютного контролю.

Запровадження скринінгу ПІІ, коли значна частка іноземного капіталу залишається заблокованою, може здаватися суперечливою ідеєю. Між тим існування механізму скринінгу забезпечує формальну рамку, яка знадобиться Україні для управління безпековими ризиками після пом'якшення валютного контролю.

Без нього вибір стає бінарним: або підтримувати жорсткий валютний контроль, або лібералізувати його без відомчого впливу на безпекові ризики. Жодна з цих опцій не дає сталого результату для держави і прийнятних правил гри для інвесторів.

Висновки

Дані ОЕСР свідчать, що підхід законопроєкту – загальносвітовий тренд. Важливо, чи Україна впровадить його з прозорістю, пропорційністю та процесуальною справедливістю. Диявол криється в деталях, які можуть з'явитися між першим та другим читаннями, і, зрештою, у практиці та операційній культурі комісії, коли механізм запрацює. Мої три основні спостереження щодо запропонованої моделі.

По-перше, згідно із стандартами ЄС, запропонований режим помірно обмежувальний. Він менш суворий щодо порогових показників, ніж у більшості країн ЄС, що схвалили скринінг після 2020 року. Процедурні терміни – у розумному діапазоні. Критичні аргументи щодо негативного впливу на інвестиційний клімат не підтверджуються міжнародними даними, оскільки режими скринінгу ПІІ в усьому світі досягають показників схвалення понад 90% правочинів.

По-друге, посилання пояснювальної записки на міжнародну практику загалом правильні, зокрема щодо хвилі запровадження скринінгу ПІІ в ЄС після 2019 року. Проте вони перебільшують процедурну подібність і применшують акцент, який законопроєкт робить на безпековій складовій та на застосуванні послідовного процесу схвалення правочинів спочатку комісією і тільки потім – АМКУ.

По-третє, на етапі впровадження відомча ефективність матиме більше значення, ніж якість законодавства. Міжнародна практика свідчить, що ефективні моделі скринінгу забезпечують високу частку схвалених угод завдяки ризик-орієнтованому таргетуванню, пріоритету компромісного врегулювання над забороною, ефективній обробці даних, прозорим критеріям та адекватному ресурсному забезпеченню.

Виклик для України – побудувати відомчу спроможність та операційну культуру.