Як не розбазарити державні землі

Земля є одним з ключових ресурсів держави та громад. Вона формує основу для економічної та фінансової сталості і розвитку територій, а також дозволяє створювати інфраструктуру для підвищення рівня спроможності громад.

Водночас у цій сфері тривалий час зберігаються правові конструкції, які дозволяють отримувати доступ до ділянок за безцінь та без конкурентних процедур в інтересах бізнесів окремих осіб. Наслідком стають суттєві економічні втрати для держави і територіальних громад, нівелювання конкуренції, викривлення самої логіки прозорого управління публічними активами.

Одна з проблем стосується неконкурентного набуття державних та комунальних земель у випадках, коли на них розташовані об'єкти нерухомості. Законодавство передбачає, що за загальним правилом така земля має передаватися через земельні торги, але містить виняток для власників будівель та споруд.

Цей виняток за відсутності додаткових запобіжників дозволяє передавати ділянки, площа яких непропорційно велика порівняно з розміром об'єкта нерухомості.

Є низка судових прикладів. Для об'єкта площею 12,9 кв. м передавалася ділянка 0,53 га, для об'єкта площею 52,2 кв. м – 0,62 га, для об'єкта площею 26,1 кв. м – 1,25 га. Показовим і навіть абсурдним є приклад, коли для об'єктів загальною площею 13,7 кв. м передавалася ділянка 44,5 га, тобто у 3 248 разів більша за площу самого об'єкта. Більшість випадків спостерігаються в Києві.

Одним з найвідоміших прикладів стала справа, пов'язана з Денисом Комарницьким. За даними НАБУ та САП, у межах корупційної схеми учасники організації незаконно заволоділи земельними ділянками на 11,6 млн грн, зокрема через приватизацію невеликих обʼєктів нерухомості.

Такі випадки стали можливими через сукупність кількох прогалин. По-перше, немає встановленої законом процедури перевірки підстав для набуття права власності на об'єкт нерухомості. По-друге, закон не містить чітких обмежень площі ділянки, яка може бути передана для обслуговування будівлі чи споруди.

У такій моделі навіть невеликий або сумнівний об'єкт міг ставати формальною підставою для отримання значного земельного масиву без аукціону. Ці особливості правового регулювання створили основу для так званих туалетних схем як один з найбільш відомих механізмів неконкурентного доступу до землі.

Таку схему вибудували наближені до посадових осіб персони, які отримують доступ до землі через вплив на рішення місцевих рад. Такий собі state capture (захоплення держави), як би прокоментували антикорупційні підрозділи ОЕСР.

Однак ще масштабніші економічні наслідки пов'язані з використанням інвестиційних договорів у сфері забудови державних земель.

Законодавство передбачає, що передавання державних та комунальних земель для забудови має здійснюватися на конкурентних засадах шляхом земельних торгів, крім спеціально визначених законом випадків (наприклад, надання земельної ділянки в межах публічно-приватного партнерства).

Проте в правовому регулюванні є прогалина, яка дозволяє реалізовувати будівельні проєкти на таких землях без попереднього набуття забудовником прав на ділянку. Це означає, що державні або комунальні підприємства, установи чи організації, які мають землю на праві постійного користування, укладають інвестиційні договори з приватними забудовниками, а ті отримують можливість користуватися землею для житлової чи комерційної забудови без аукціону і без проходження передбачених земельним законодавством процедур.

Ризик у тому, що інвестиційні договори залишають сторонам значну свободу у визначенні умов співпраці. Забудовник у більшості випадків визначається неконкурентно. Інвестор сам визначає цілі, обсяги і напрямки інвестицій.

Інвестиційні договори не погоджуються урядом (на відміну від договорів спільної діяльності) чи уповноваженими органами управління, а розподіл площ у збудованих об'єктах стає несправедливим для держави або громади. Нижче – дані із судових справ (співвідношення держава/громада – забудовник): 5% проти 95%, 8% проти 92%, 8,4% проти 91,6%, 10% проти 90%, 170 кв. м проти 2 972 кв. м.

При цьому державні/комунальні підприємства формально залишаються землекористувачами і не отримують компенсації витрат на сплату земельного податку за період, коли ділянкою фактично користувався забудовник.

Найбільш ілюстративним у цьому контексті є кейс ДП "Пуща-Водиця". За даними звіту Рахункової палати про результати аудиту ефективності здійснення Фондом державного майна повноважень з управління майном державних підприємств, установ та організацій, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, протягом 2006-2015 років для житлової забудови без конкурсних процедур були передані девʼять ділянок загальною площею понад 308 гектарів у Києві.

На цих землях зведені або будуються великі житлові комплекси, зокрема "Варшавський", "Варшавський плюс", "Варшавський-2" та "Крістер град". Орієнтовна ринкова вартість переданих під забудову земель, за розрахунками аудиту, може становити понад 40 млрд грн. Водночас частка державного підприємства за більшістю договорів становила лише 4-5% площі ЖК.

Аудит зафіксував, що у 2020-2021 роках підприємство сплатило понад 29 млн грн земельного податку за ділянки, які використовувалися в межах таких проєктів. Ще майже 5 млн грн було втрачено через несвоєчасну зміну цільового призначення земель. Крім того, у 2019 році були скасовані права ДП на 32 ділянки площею понад 426 га, орієнтовна вартість яких могла становити понад 8,4 млрд грн.

Схожі підходи фіксувалися і в інших інституціях. За інформацією Держаудитслужби, Національна академія наук України протягом багатьох років укладала інвестиційні договори із забудовниками, передаючи земельні ділянки, призначені для розвитку науки, для житлової забудови. Були укладені 44 інвестиційні договори, з яких 20 – у 2020-2023 роках. Приватним інвесторам передали понад 130 га землі. Більшість з цих угод стосувалися 116 га в Києві.

Держаудитслужба повідомляє, що в кінці 2023 року в активах НАНУ перебували 458 земельних ділянок залишковою вартістю 73,2 млрд грн. Тобто ресурсу ще багато і варто було б врегулювати його використання.

Ще один приклад стосується "будівельного проєкту" за участю посадовців Мінрегіону. За даними НАБУ і САП, ділянку та розташовані на ній об'єкти оцінили майже вп'ятеро дешевше за ринкову вартість, через що держава могла недоотримати нерухомість більш ніж на 1 млрд грн. Вартість квадратного метра квартир, які фігурували в справі як неправомірна вигода, становила 1-8 тис. грн за кв. м при мінімальній ринковій вартості близько 30 тис. грн за кв. м.

Усі ці приклади демонструють чимало проблем для держави, громади та доброчесного інвестора. Чинне регулювання тривалий час не забезпечує належного користування землями державної та комунальної власності, створює умови для зловживань, формує систему ризиків, через які інвестори не бажають вкладати кошти в будівництво навіть соціально важливих обʼєктів.

У результаті доступ до публічної землі часто отримує той, хто не йде на аукціон, не набуває прав на ділянку в порядку, передбаченому Земельним кодексом, і не працює в рамках прозорої моделі партнерства з державою чи громадою.

Такі лазівки створюють у меншому залишку хаотичну забудову територій, у більшому – умови для набуття за безцінь землі в приватну власність і як наслідок – збитки для громад та держави і зменшення зацікавленості іноземних партнерів.

У парламенті зареєстровані законопроєкти №14038 і №14039, спрямовані на усунення таких правових прогалин. Останній пропонує встановити, що після державної реєстрації права власності на об'єкт нерухомого майна власник може отримати без торгів лише ту площу землі, яка максимально необхідна для обслуговування відповідної будівлі чи споруди за методикою Кабміну.

Якщо особа претендує на більшу ділянку, то повинна набувати її через торги. Також передбачаються перевірка документів, що підтверджують право власності на об'єкт, та обстеження цього обʼєкта. У разі виявлення ознак недостовірності документів орган влади звертається до суду і зупиняє розгляд заяви.

Законопроєкт №14038 пропонує врегулювати реалізацію житлових інвестиційних проєктів на державних та комунальних землях. Підхід полягає в тому, що забудовник або набуває право на ділянку відповідно до вимог законодавства і реалізує проєкт на загальних засадах, або, якщо такого права не отримає, проєкт повинен здійснюватися через механізм публічно-приватного партнерства.

Для економіки та публічних фінансів це питання значно ширше, ніж окремі земельні кейси, повʼязані з топпосадовцями. Ідеться про те, чи здатні держава та громади отримувати належну вартість від використання свого найціннішого активу і зацікавлювати внутрішніх та зовнішніх партнерів інвестувати в країну, чи земля й надалі залишатиметься ресурсом, який у багатьох випадках виводиться з прозорого та конкурентного обігу через недосконалість закону.

Особливо в період війни суспільство має бачити, як працюють реформи, що пропонується для зменшення корупційних схем і як це посилює економіку.