Бюджет країни у війні-2: основні пріоритети та ризики

З 15 вересня парламент приступив до розгляду проєкту бюджету на 2024 рік. Це другий повноцінний бюджет воєнного часу, половина якого планується на фінансування сектору безпеки та оборони.

Бюджет ухвалюється в умовах значної невизначеності, що ускладнює бюджетне планування. Його виконання залишається критично залежним від надходження зовнішнього фінансування, більша частина з якого наразі негарантована. У цьому плані проєкт бюджету-2024 дуже схожий на бюджет 2023 року.

Утім, є і суттєві відмінності. Ми зробили висновки з недооцінки воєнного бюджету 2023 року. Звідси ініціативи щодо пошуку додаткових джерел в бюджеті-2024, зокрема зарахування військового ПДФО з місцевих до державного бюджету, дорожнього фонду до загального фонду держбюджету.

Друга відмінність – це бюджет відновлення економіки, що полягає в підвищенні соціальних стандартів та нарощуванні підтримки бізнесу. Зупинюся більш детально на основних параметрах проєкту бюджету, його пріоритетах, ризиках і напрямах доопрацювання.

1. Невизначеність через війну ускладнює прогнозування.

Невизначеність, пов’язана з великою війною, значна. Це добре видно в бюджеті 2023 року, у якому видатки на сектор безпеки та оборони з урахуванням останніх змін зростуть на понад 70% порівняно з початковим планом. Урядовий макропрогноз на 2024 рік побудований на припущенні зниження безпекових ризиків з другої половини року.

Основні показники урядового макропрогнозу

* – розрахунковий курс у проєкті бюджету-2024

Наскільки реалістичний такий прогноз, покаже час. Тим не менш, хотів би звернути увагу на суттєві розбіжності в оцінках між урядовим прогнозом і прогнозами НБУ, МВФ, незалежних експертів. Це впливає на базу розрахунків 2024 року.

Урядовий прогноз розроблявся в червні. За час, що минув, макроекономічні оцінки на 2023 рік (ВВП, інфляція) поліпшилися, тоді як на 2024 рік (через більш високу базу 2023 року) та більш тривалі очікування продовження війни – погіршилися.

Упевнений, що частину цих розбіжностей буде знято під час доопрацювання проєкту бюджету після ухвалення в першому читанні та уточнення макропрогнозу. Також сподіваюся, що досвід 2023 року щодо прогнозування валютного курсу враховано під час бюджетних консультацій між НБУ та Мінфіном.

2. Планові доходи більш ніж на половину покривають планові видатки.

Основні параметри проєкту державного бюджету-2024:

• Доходи – 1 746,3 млрд грн (у т. ч. загальний фонд – 1 574,5 млрд грн).
• Видатки – 3 309 млрд грн (3 108,2 млрд грн).
• Дефіцит бюджету – 1 593,6 млрд грн (1 531,2 млрд грн).

Порівняно з 2023 роком в абсолютних показниках збільшується дохідна частина бюджету (на 329,9 млрд грн або на 23,3% проти 1 416,4 млрд грн у бюджеті-2023 з урахуванням змін, запропонованих законопроєктом №10038), однак скорочуються видатки (на 83,6 млрд грн або на 2,5% проти 3 392,6 млрд грн).

У результаті плановий бюджетний дефіцит скорочується в абсолютних показниках на 416,8 млрд грн (-20,7%), утім, відносно ВВП скорочується з 30,6% ВВП у 2023 році до 20,4% ВВП.

3.Дохідна частина: податкові надходження удвічі випереджають інфляцію.

Бюджет-2024 розроблено (1) на чинній податковій базі, (2) як і у 2023 році, у доходи не включені гранти.

Маємо амбітний план щодо податків. Планові податкові надходження збільшуються на 29%, у тому числі в загальному фонді – на 19%, що майже вдвічі перевищує прогнозну інфляцію.

Порівняно з 2023 роком, у розрізі основних статей доходів заплановано збільшення від:

– ПДФО на 73,7% (включає передавання військового ПДФО з місцевих бюджетів до спецфонду держбюджету);

– податку на прибуток підприємств на 56,7%;

– акцизного податку на 53,7%;

– частини чистого прибутку та дивідендів держпідприємств на 151,3%;

– внутрішнього ПДВ на 30,8%;

– імпортного ПДВ на 15,3%;

– ввізного мита на 25,3%;

– надходжень від бюджетних установ на 2,9%.

Планові доходи порівняно з 2023 роком зменшуються від:

– ренти за видобування та користування надрами на 45,4%, насамперед у частині ренти за видобуток природного газу через зменшення прогнозної ціни на цей ресурс;

– прибутку НБУ на 76%;

– адміністративних зборів на 8%.

Головним ризиком для дохідної частини є те, що вона сформована з урахуванням ще не ухвалених змін до Бюджетного кодексу, у т. ч. щодо передавання з місцевих бюджетів військового ПДФО.

Є також певні застереження щодо окремих показників. Щоб забезпечити закладене зростання надходжень акцизу на 53,7%, необхідні не тільки його планова індексація (передбачена чинним законодавством), а й рішучі кроки БЕБ і правоохоронних органів з детінізації відповідних ринків (оскільки підвищення акцизу, окрім наповнення бюджету, стимулює перехід частини бізнесів у тінь), а також зростання виробництва відповідної продукції.

Також є певні сумніви щодо зростання на 56,7% податку на прибуток підприємств і на 151,3% відрахувань частини чистого прибутку та дивідендів підприємств державного сектору. Війна триває, держава-агресор і далі намагатиметься нищити стратегічні активи України і прибутки в такій ситуації можуть бути доволі віртуальними.

Ми ретельно вивчимо всі розрахунки, надані Мінфіном, і якщо побачимо реальну можливість збільшення дохідної частини, зокрема, завдяки іншим можливостям, приміром, детінізації (де потенціал завжди достатній) та скороченню сірого імпорту (ми побачили ці схеми, об’єднавши бази даних митників та податківців), обов’язково дамо свої пропозиції.

Залишається й потенціал додаткового оподаткування прибутку банків, що було недавно підтримано регулятором.

4. Видатки: воєнний бюджет, соціальні статті, відновлення та утримання ЦОВВ.

Враховуючи, що у 2024 році ми продовжимо жити в стані війни, то зрозуміло, що значна частина видатків піде на сектор безпеки та оборони.

Його фінансування становитиме 1 692,6 млрд грн або 21,6% ВВП, у тому числі 1 542,8 млрд грн із загального фонду, 119,8 млрд грн із спеціального фонду. Це більше, ніж в нинішній редакції бюджету-2023 (зараз усього 1 641,4 млрд грн, у тому числі за загальним фондом 1 526,1 млрд грн), однак менше порівняно з тим, що буде після ухвалення законопроєкту №10038 (усього 1 944 млрд грн, у тому числі за загальним фондом 1 828,7 млрд грн).

Другий важливий пріоритет – соціальні видатки. Ми чесно визнали, що після падіння економіки майже на 30% бюджет не має додаткового ресурсу на підвищення мінімальної зарплати і прожиткового мінімуму в спосіб, який би не провокував інфляцію.

Збереження макрофінансової стійкості та економічне пожвавлення дають простір для підвищення мінімальних соцстандартів з 2024 року, що додатково сприятиме відновленню економіки.

o У 2024 році будуть підвищені соціальні стандарти:

– мінімальна зарплата зросте з 6 700 грн нині до 7 100 грн з 1 січня та до 8 000 грн з 1 липня (+19,4%);

– розмір посадового окладу працівника першого тарифного розряду єдиної тарифної сітки підвищиться до 3 195 грн з 1 січня та до 3 600 грн з 1 липня (+24,4%);

– прожитковий мінімум на одну особу підвищиться до 2 920 грн з 1 січня (+12,8%).

o На соціальний захист буде скеровано 468,8 млрд грн (+24,7 млрд грн або +5,6% порівняно з бюджетом-2023). Уперше в бюджеті з’являться статті "Соціальний супровід військовослужбовців" (1 млрд грн) та "Виховання сиріт у сім'ях" (0,5 млрд грн).

o Як і у 2023 році, зарезервовано кошти на проведення щорічної індексації пенсіонерам. Пенсійний фонд отримає трансферт у розмірі 271,9 млрд грн.

o Ми суттєво посилюємо підтримку ветеранів війни. Загальне фінансування становитимее 14,3 млрд грн (+7,5 млрд грн, майже удвічі більше, ніж у 2023 році). Запроваджуються інститут помічника ветерана (3,8 млрд грн) та пілотний проєкт із зубопротезування (749 млн грн).

o Фінансування сфери освіти зросте до 178,8 млрд грн (+22,9 млрд грн порівняно з 2023 роком). Закладається підвищення зарплати вчителям на 18%, підвищення якості освітніх послуг. Запускаються нові бюджетні програми: модернізація шкільних їдалень для забезпечення здорового харчування дітей (1,5 млрд грн), придбання новітнього навчального обладнання для закладів професійно-технічної освіти (0,5 млрд грн), модернізація дослідницької інфраструктури для наукової діяльності молодих учених (232 млн грн).

o Фінансування охорони здоров’я сягне 201,9 млрд грн разом з трансфертами (+24,4 млрд грн порівняно з 2023 роком). Зростуть обсяги фінансування за програмою медичних гарантій (158,8 млрд грн). Передбачені видатки на централізовану закупівлю ліків та медичних виробів. Уперше передбачене фінансування розбудови системи високоточної діагностики раку (1,6 млрд грн).

o Більш ніж на 27% підвищиться фінансування сфери культури – до 10,7 млрд грн (+2,3 млрд грн порівняно з 2023 роком). Уперше фінансується програма із запровадження сертифікатів на книжки для дітей (376 млн грн).

o Фінансування спорту збільшуємо до 7,5 млрд грн (+3,6 млрд грн порівняно з 2023 роком). Маємо надати необхідний ресурс, щоб наші спортсмени гідно виступили на головних стартах у Парижі, на інших світових та європейських змаганнях, а також забезпечити розвиток масового спорту.

Окрема увага буде приділена посиленню цифрової трансформації, на яку буде спрямовано 2,5 млрд грн (+2,1 млрд грн порівняно з 2023 роком). Уперше в бюджеті передбачене фінансування інноваційних проєктів для забезпечення сектору безпеки та оборони (1,5 млрд грн), проєкту-застосунку "Мрія" – доступ до знань з будь-якого куточка світу (142 млн грн).

Не залишиться без підтримки і реальний сектор економіки, у який буде спрямовано 30,8 млрд грн. Зокрема, посилиться акцент на секторі МСБ.

Також триватиме фінансування програм Фонду розвитку підприємництва, надання грантів на створення або розвиток бізнесу, забезпечення громадян житлом через Українську фінансову житлову компанію, часткову компенсацію вартості сільгосптехніки та обладнання вітчизняного виробництва.

У 2024 році Фонд розвитку підприємництва, через який реалізується програма "Доступні кредити 5-7-9%", отримає 18 млрд грн. Утім, слід визнати, що проти 2023 роки зростання таких видатків майже відсутнє. Під час доопрацювання проєкту бюджету будемо шукати можливості для збільшення таких видатків. 

Разом з тим, масштаби збільшення фінансування окремих статей під час війни викликають питання. Маю на увазі суттєве збільшення невійськових видатків на утримання частини центральних органів виконавчої влади і регуляторів.

З одного боку, законопроєкт ставить завдання зменшити граничну чисельність працівників органів виконавчої влади і реформувати систему оплати праці.

Це логічно, адже в країні відбуваються масштабні диджиталізація та дерегуляція. Подекуди взагалі зникає фізична взаємодія між громадянином та органами влади шляхом автоматичного отримання відомостей з тих чи інших державних ресурсів. Деякі види діяльності переводяться на заявницький, декларативний або страховий принципи.

З іншого боку, пропонується збільшити видатки на окремі органи влади, подекуди – на понад 100%, масово – на 50%, що в рази перекриває і очікувану інфляцію, і темпи зростання соціальних стандартів.

Зокрема, на 2024 передбачається зростання видатків за статтями "керівництво і управління" на: Державну авіаційну службу (+224,5%); Агентство з обслуговування держборгу (+159,3%); Держфінмоніторинг (+128,8%); Держкомтелерадіо (+121,8%); Держгеокадастр (+105,3%); Державне космічне агентство (+85,4%); Держлікслужбу (+82,1%); Державну аудиторську службу (+77,8%), Казначейство (+70,3%); Міністерство економіки (+68,9%); Мінагрополітики (+68,4%); Регулятора у сфері зв’язку та комунікацій (+64,7%); МОЗ (+63,9%), Міністерство культури та інформаційної політики (+63%); Державну митну службу (+59,3%); Держатомрегулювання (+59,1%); Державну архівну службу (+58%), Держстат (+57,1%); МОН (+51,5%); НКЦПФР (+51,2%); Міністерство енергетики (+50,5%).

Подекуди спостерігається абсурдна ситуація: кошти на утримання ЦОВВ в певній сфері збільшуються, а на сферу, якою вони опікуються, – зменшуються. Наприклад, видатки на утримання Державного агентства водних ресурсів зростають на 75,8%, у той же час фінансування експлуатації об’єктів водного господарства скорочується на 33,3%. Видатки на утримання Держрибмеліорації підвищуються на 71,6%, а на експлуатацію самого комплексу зменшуються на 37,9%.

Підтримую реформу оплати праці в державному секторі. Утім, збільшення видатків на окремі ЦОВВ на 50-100% викликає як мінімум питання щодо доречності та пріоритетності таких витрат під час війни. Вважаю, що під час доопрацювання проєкту бюджету це питання має бути додатково вивчене та скориговане.

5. Міжбюджетні відносини: попри передавання військового ПДФО доходи місцевих бюджетів зростають.

Головне нововведення на 2024 рік, яке ще необхідно ухвалити (законопроєкт №10037), – це спрямування ПДФО з грошового забезпечення військових до державного бюджету. За оцінками Мінфіну, це дозволить спрямувати 97,3 млрд грн до спецфонду на фінансування програм сектору безпеки та оборони. 50% з цієї суми підуть на закупівлю дронів, 50% – на нарощування виробництва вітчизняним ОПК.

Не раз публічно порушував це питання. Вважаю таке рішення, що діятиме в четвертому кварталі 2023 року та 2024 році, справедливим, в інтересах всіх територіальних громад. На етапі обговорення застереження стосувалися потенційних втрат у доходах від військового ПДФО насамперед громад на лінії фронту або тих, що були в окупації.

Для зазначених випадків у проєкті бюджету-2024 Мінфін передбачив низку компенсаторів:

– збільшення на 40% порівняно з планом на 2023 рік додаткової дотації на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною збройною агресією рф. Додаткова дотація на ці цілі становитиме 33,4 млрд грн (+9,5 млрд грн порівняно з планом на 2023 рік);

– скасування реверсної дотації до державного бюджету з боку місцевих бюджетів на 14,1 млрд грн.

Доходи місцевих бюджетів (доходи, дотації, субвенції) на 2024 рік становлять 664 млрд грн (разом з реверсною дотацією 678 млрд грн), тоді як уточнений план на 2023 рік передбачає 624,9 млрд грн.

Не зайвим буде нагадати, що залишки коштів на рахунках місцевих органів влади 1 вересня 2023 року становили 201,8 млрд грн, а самі місцеві бюджети є стабільно профіцитними (профіцит за сім місяців – 80,7 млрд грн).

6. Дефіцит і державний борг.

Дефіцит державного бюджету запланований на рівні 20,4% ВВП. Покриття дефіциту бюджету і його фактичний розмір будуть залежати від кінцевих обсягів військових видатків, інструментів залучення зовнішнього фінансування (кредити/гранти), проведення реструктуризації частини зовнішнього боргу.

Щодо останнього пункту. Угода з кредиторами Паризького клубу розрахована до кінця 2023 року, з приватними кредиторами – до серпня 2024 року. У разі продовження реструктуризації, що вбачається ймовірним, платежі з погашення та обслуговування державного боргу будуть меншими.

Щодо джерел фінансування дефіциту. На внутрішньому ринку планується залучити і погасити 421,6 млрд грн, тобто передбачається забезпечити 100% роловер за ОВДП, утім, обсяги чистого залучення нульові.

Тоді як 100% чистого боргового фінансування (залучення за мінусом погашення) планується отримати із зовнішніх джерел. Мінфін планує позичити ззовні 1 774,2 млрд грн (42,9 млрд дол за середнім курсом 41,4 грн/дол) і погасити зовнішніх боргів на 184,9 млрд грн (4,5 млрд дол).

Основні джерела: макрофінансова допомога ЄС, МВФ, СБ, уряду США, інших офіційних кредиторів. Головним ризиком є те, що переважна частина цієї суми, співставна з доходами загального фонду державного бюджету, не гарантована.

Україна має домовленості з ЄС у рамках Ukraine Facility на 2024 рік про залучення 9 млрд дол на фінансування дефіциту бюджету. Є також програма з МВФ, яка в разі успішного перегляду передбачає залучення 2 млрд дол. Обговорюється питання щодо фінансової допомоги (пільгові кредити, гранти) з боку США та інших країн G7.

Ці питання мають бути юридично оформлені в країнах-донорах. Планування політично ускладняється через фактор виборів (насамперед у ЄС та США). Інший момент – виділення коштів, імовірно, буде залежати від реформ, що накладає більше зобов’язань на Україну.

Усе це ускладнює бюджетне планування, але є об’єктивною реальністю. Головне, що маємо політичні сигнали від лідерів країн G7 та інших дружніх країн, що підтримка України триватиме стільки, скільки це буде необхідно.

За базового сценарію, у 2024 році граничний обсяг державного боргу встановлений на рівні 8,18 трлн грн (104,6% ВВП). Утім, цей показник має бути меншим. Як і у 2023 році, можна очікувати, що частина зовнішнього фінансування, насамперед, від уряду США, надійде у вигляді безповоротної допомоги. Це дозволить зменшити дефіцит бюджету і, відповідно, розмір держборгу до рівня, меншого за 100% ВВП.