Не тільки корупція. Що лишається в тіні тендерів і як з цим боротися

Інновації в дії

Реформа публічних закупівель від початку цілила в корупціонерів, намагалася зменшити рівень зловживань на тендерах. 

Але корупція — це лише частина проблем закупівельної сфери: хоча неефективне і безвідповідальне витрачання коштів не завжди помітне, але втрати, що вони спричиняють державі і нам, її громадянам, є колосальними.

Виявити неефективне використання коштів непросто. Якщо задля виявлення корупційних ризиків в системі закупівель є чимало методів, в тому числі автоматичних/напівавтоматичних, то неефективність рідко помітна. 

Адже здебільшого вона з’являється ще до того, як тендер потрапляє в електронну систему Prozorro.

Коли ми говоримо про публічні закупівлі, розмова зазвичай зводиться лише до етапу тендерного процесу. І питання, які ми зачіпаємо на цьому етапі, стосуються зазвичай лише відкритості, конкуренції та рівного доступу до торгів. 

Але тендерний процес — тобто підготовка технічної документації, оголошення закупівлі, проведення тендеру, визначення переможця, підписання контракту — все це є важливим, але лише одним з етапів циклу публічних закупівель. 

Цикл починається з аналізу доцільності закупівлі, пошуку оптимального рішення і завершується виконанням контракту. Після чого ми заходимо на новий цикл: аналізуємо попередню закупівлю і оцінюємо доцільність наступної.

Цикл публічних закупівель

Дуже часто інші етапи цього циклу залишаються поза увагою. Наприклад, питання доцільності закупівель (чи варто закуповувати конкретну послугу, чи товар, обладнання чи сировину саме зараз). 

Або ж питання обрання найкращого рішення для вирішення проблеми (наприклад, можна купити послугу з транспортування, можна відремонтувати наявний автопарк або ж закупити нові автівки, і відповідь може бути зовсім не очевидною). 

Чи застосування сучасних енергоощадних технологій вже сьогодні задля того, щоб в майбутньому значно скоротити витрати на енергоносії.

Давайте розглянемо приклад з закупівлею авто. Незважаючи на те, що війна триває, публічні закупівлі поступово починають повертатися в звичайний режим. І ми можемо знову бачити та аналізувати тендери, в тому числі (несподівано) багатомільйонні тендери на закупівлю авто в елітній комплектації. 

До таких закупівель виникає багато питань. Навіть якщо такий тендер відбудеться максимально конкурентним, на торги прийдуть декілька учасників, які будуть чесно змагатись між собою, і на цю елітну автівку ми отримаємо найкращу ціну на ринку, питання ефективного витрачання коштів залишиться. 

По-перше, не зрозуміло, чи взагалі замовнику було потрібно це авто. Можливо, для виконання своїх функцій у нього вже є наявні авто, що були закуплені раніше? 

Можливо, достатньо просто їх відремонтувати і використовувати за призначенням? Або потреба у транспортуванні не така велика і можна обійтись послугами, які будуть надаватись час від часу і коштуватимуть менше, ніж утримання і обслуговування позашляховика представницького класу?

А головне, чи є 2-3-х літровий позашляховик представницького класу на 17-дюймових литих дисках справді найкращим рішенням, що забезпечує виконання задач і функцій, які стоять перед таким замовником (наприклад, перевезення співробітників навчального або комунального закладу)? 

Чи все ж таки краще придбати, прикладом, мінібус або бюджетний седан, який буде "робочою конячкою" і на 100% виконає завдання організацій, та ще й зекономить замовнику левову частку бюджетних коштів, які він на це виділив "з барського плеча"?

Очевидно, що на етапі формування технічного завдання на тендер варто виходити не з "хотєлок" внутрішнього замовника (або керівника), а керуватися задачами та потребами організації, порівнювати всі типи авто, включно з електромобілями, щодо їхньої можливості забезпечити її цілі та завдання.

Подібні ситуації виникають не лише в закупівлях автівок. На жаль, в багатьох випадках рішення щодо оголошення тендеру приймається без оцінки доцільності закупівлі, а також ефективності обраного підходу. 

В масштабах країни це призводить до неефективного споживання та надмірного витрачання сотень мільйонів бюджетних коштів. 

Наприклад, з 2017 року в Україні працює Закон "Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації". 

Цей закон дає можливість залучати енергосервісні компанії до енергомодернізації будівель, при чому витрати на такі заходи покриваються за рахунок економії на енергоносіях в наступних періодах. 

Тобто фактично замовник нічого не платить за ремонт, утеплення, заміну освітлення, а лише компенсує витрати енергосервісної компанії за рахунок економії на енергоносіях. 

Здавалося б, кожен державний замовник мав би зрадіти та скористатися такою "безоплатною" модернізацією аби утеплити собі будівлю, та зменшити витрати на опалення і електроенергію. 

Але виявилося навпаки: за ці неповні 6 років таких контрактів уклали лише 558 державних замовників (з 33 тисяч!) на загальну суму 1,4 млрд грн. Це при тому, що ефективність таких енергоощадних заходів в окремих випадках сягає 80% відсотків!

Статистика публічних тендерів на "безоплатну" енергомодернізацію будівель

Це при тому, що витрати на енергоносії окремих державних замовників деколи перевищують 100 млн грн на рік (статистика 2021-2022 року). 

Ось, до прикладу, ТОП-10 споживачів електроенергії серед закладів освіти:

Що цікаво, дехто з цього списку таки оголошував конкурси на "безоплатну" енергомодернізацію будівель. Та навіть обирав переможців, але так і не дійшов до стадії підписання енергосервісного контракту та виконання робіт. 

Тобто фактично безкоштовна модернізація будівель, яка дозволила б державним та комунальним підприємствам економити десятки чи навіть сотні мільйонів гривень щороку, не відбувається з невідомих причин. 

Отже, одні держзамовники купують дорогезні автівки, а інші — гребують безкоштовною модернізацією.

В чому ж причина? Можливо у складності процедур "безкоштовної" енергомодернізації та потреби погоджувати такі контракти з органом управління (в цьому випадку з Міністерством освіти України)? 

Або ж були інші чинники, які вплинули на мотивацію шукати більш ефективний спосіб витрачати бюджетні гроші — тобто наші з вами гроші, гроші платників податків.

В будь-якому випадку виглядає так, що задля кращої ефективності нам терміново треба переглянути підходи в закупівлях.

Уряд вже готує низку ініціатив, які мають вплинути на зміну цих підходів. Перш за все ми хочемо, аби державні закупівельники опікувалися не лише одним етапом циклу закупівель — тендером, а ще й брали на себе ініціативу та "заходили на територію" інших етапів: оцінки доцільності закупівель та ефективності запропонованого рішення.

Для цього ми плануємо переглянути примірне положення про тендерний комітет та уповноважену особу, а також Постанову №790, що зобов'яже замовника обґрунтовувати очікувану вартість закупівлі. 

Тоді вже на цьому етапі ми точно зможемо зекономити час та ресурси, адже розумітимемо, чи потрібен замовнику джип, мінібус чи може взагалі нове авто. І якщо ні — то кошти платників податків підуть на щось більш корисне.

У певних категоріях закупівель ми хочемо впровадити обов'язкове застосування TCO, тобто процедури закупівлі з урахуванням вартості життєвого циклу. 

Це означає, що окрім вартості, наприклад, нового авто, закупівельник матиме також розрахувати його утримання, обслуговування і амортизацію та закласти все це в умови тендеру. 

Аби 2-3 літрові джипи, які є дуже дорогими в обслуговуванні, точно не могли купувати, наприклад, для перевезення керівництва школи чи університету.

Окремо ми будемо працювати над енергоефективними заходами та зменшенням енергоспоживання. Так, замовник, що має понад 10 млн гривень витрат на енергоносії (опалення, освітлення) на рік, в обов'язковому порядку має зробити енергоаудит своїх будівель, та у разі підтвердження можливості економії — впровадити еко-контракти.

На жаль (чи на щастя), одним лише документом неможливо змінити людську свідомість. Тому лише ухвалення наказів та постанов не дозволить нам суттєво підвищити ефективність споживання. 

В деяких випадках нам треба ставити питання руба і розбиратись в мотивації рішень замовників, а в разі виявлення недбалості, порушень чи змов — вживати необхідних заходів.

Однак часто державні замовники не опікуються ефективністю оцінки та планування не через злочинні наміри, а через незнання, невміння чи банальний брак ресурсу (навичок, часу тощо). 

Тому, аби змінити ці підходи, ми також будемо проводити багато навчань та пояснень, аби закупівельники на місцях бачили можливості споживати більш ефективно та мали все необхідне для того, щоб найкращим чином витрачати наші з вами гроші. В умовах війни це просто необхідно.