Ремонт та будівництво у регіонах. Як розподілили кошти ДФРР у 2021 році?

12 квітня 2021 року Уряд затвердив розподіл коштів державного бюджету на фінансування проєктів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). 

Цього року на фінансування інвестиційних регіональних проєктів у Державному бюджеті передбачено 4,5 млрд грн, із них розподілено наразі 4,3 млрд грн.

Інструмент фінансування інвестиційних проєктів за рахунок коштів ДФРР використовується у системі публічних фінансів України з 2012 року і сьогодні є одним із найпрозоріших механізмів розподілу коштів держбюджету для фінансування регіонального розвитку. 

Відповідно до Бюджетного кодексу, обсяг ДФРР має становити не менше 1% доходів загального фонду держбюджету на відповідний рік — у 2021 році це 9,3 млрд грн. 

Однак під час розгляду бюджету на 2021 рік обсяг ДФРР зменшили до 4,5 млрд гривень, а решту коштів перерозподілили на фінансування непрозорих та політично мотивованих соціально-економічних субвенцій.

Проєкти, які претендують на фінансування з ДФРР, подаються в Фонд областями та попередньо схвалюються міжвідомчою комісією. 

За результатами відбору, який проходив протягом 2020 року, обласні комісії подали комісії 294 проєктні заявки (станом на 18 лютого), які були проаналізовані на засіданнях комісії відповідно 18 лютого та 4 березня 2021 року. Результати відбору представлені на рис. 1 та детальніше в табл.

Який порядок підготовки та відбору проєктів ДФРР?

Процес підготовки та відбору проєктів на ДФРР регулюється Бюджетним кодексом України та відповідним Порядком:

• Обласні державні адміністрації (ОДА) та Київська і Севастопольська МДА (а також Рада міністрів АРК) утворюють регіональні комісії з відбору проєктів. До складу таких комісій включаються представники ОДА (МДА), органів місцевого самоврядування (ОМС), територіальних відділів ЦОВВ, профільних асоціацій, наукових установ, ГО, а також представників експертного середовища.
• ОДА та КМДА (а також Севастопольська МДА та Рада міністрів АРК) розміщують оголошення про конкурсний відбір проєктів на наступний плановий рік до 15 квітня.
• Далі подаються заявки. Серед заявників можуть бути – органи виконавчої влади (їхні територіальні відділи), органи місцевого самоврядування та агенції регіонального розвитку. 

Подання для проведення конкурсного відбору інвестиційних програм і проєктів закінчується 15 червня.

• Оцінка та попередній конкурсний відбір інвестиційних програм і проєктів закінчується не пізніше 1 серпня. До цього дня регіональні комісії передають узагальнені переліки попередньо відібраних проєктів Мінрегіону.
• Для оцінки та відбору проєктів Мінрегіон утворює комісію, не менше 50% якої становлять члени Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. 

Комісія проводить оцінку відповідності вимогам законодавства проведених регіональними комісіями оцінки та попереднього конкурсного відбору інвестиційних програм і проєктів.

• За результатами висновків комісії, Мінрегіон до 15 грудня надає Кабміну для затвердження пропозиції з розподілу коштів Державного фонду регіонального розвитку разом із переліком інвестиційних програм і проєктів (у попередні роки дедлайн за цим етапом був визначений до 1 серпня, тобто у момент, коли немає ще навіть проєкту держбюджету).
• Розподіл коштів Державного фонду регіонального розвитку за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проєктами регіонального розвитку затверджується Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету у двомісячний строк з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України.

Рекомендований комісією та затверджений Урядом розподіл ДФРР між регіонами, тис. грн.

Джерело: Постанова КМУ №297, Протокол міжвідомчої комісії, розрахунки Центру

Які ж критерії розподілу коштів?

Розподіл між областями

Розподіл загальної суми між регіонами врегульовано Бюджетним кодексом України:

• 80% коштів — відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні;
• 20% коштів — з урахуванням валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу (для регіонів, у яких цей показник менше 75 відсотків середнього показника по Україні).

Середній розмір проєктів у розрізі областей у 2021 році, тис. грн.

Джерело: Постанова КМУ №297, розрахунки Центру

Розподіл між проєктами

Умовами спрямування коштів ДФРР є фінансування інвестиційних програм і проєктів, що мають на меті розвиток регіонів і відповідають пріоритетам визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних регіональних стратегіях розвитку, а також таким критеріям:

1) для проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) — наявність затвердженої в установленому законодавством порядку проєктної документації;

2) для проєктів будівництва (крім проєктів нового будівництва) — дотримання комплексного підходу під час проєктування та фінансування об’єкта будівництва (здійснення комплексу відповідних робіт та заходів у будинку, будівлі, споруді будь-якого призначення в цілому);

3) календарний план реалізації проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) повинен становити від одного до трьох років. 

Для проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) загальною кошторисною вартістю від 50 тис. до 100 млн гривень, фінансування яких здійснювалося із залученням коштів ДФРР у попередніх роках та які за об’єктивних причин не було введено в експлуатацію відповідно до календарних планів їх реалізації, за рішенням регіональної комісії строк реалізації може бути продовжений до чотирьох років за умови, що такі проєкти буде реалізовано у поточному році. 

Для проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) вартістю понад 100 млн гривень строк реалізації може бути продовжений до п’яти років за таких же умов;

4) співфінансування з місцевих бюджетів в обсязі не менше 10%;

5) спроможність суб’єктів, на фінансування об’єктів яких залучаються кошти ДФРР, забезпечувати подальше власне фінансування та їх утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів та інших джерел не заборонених законодавством;

6) загальна кошторисна вартість проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) понад 10 млн гривень, а для інших проєктів — понад 1 млн гривень. 

Як розподілили кошти? 

Уряд розподілив 4,34 млрд грн із передбачених у держбюджеті 4,5 млрд грн. 

Повністю розподілено запланований обсяг ДФРР у 15 областях. Ще у п’яти областях розподілено понад 90% коштів. Загальний нерозподілений залишок коштів у 10 областях становить 160 млн грн. 

Майже у всіх нерозподілені суми є незначними, за винятком Луганської (44 млн грн — 20% передбаченого обсягу), Сумської (34 млн грн, 21%) та Чернігівської областей (31,8 млн грн, 37,6%). 

Це несе додаткові ризики майбутнього невиконання плану через пізніший початок необхідних процедур (підготовка документації, тендери і т.д.).

Цікаво, що розміри проєктів суттєво відрізняються в різних регіонах. Якщо у Києві середній розмір проєкту 64 млн грн, у Дніпропетровській області 45,3 млн грн, то на Тернопільщині всього 5,9 млн грн, а на Черкащині лише трохи більше 5 млн грн (рис. 2).

Середньоукраїнське значення – 14,7 млн грн. Дорожчими за середнє є проєкти у Харківській, Донецькій, Рівненській, Волинській, Хмельницькій, Одеській, Закарпатській та Полтавській областях. Тернопільщина є лідером за кількістю проєктів – 24, а Донеччина за загальним обсягом фінансування — 562 млн грн.

За напрямами, найбільше проєктів стосуються освітніх закладів (переважно заклади середньої та дошкільної освіти) – 132 проєкти, спорту (59 проєктів) та медицини (37 проєктів). Найменше проєктів розвиткового спрямування – на підвищення ділової активності (наприклад, підтримки індустріальних парків) – лише 4. 

На реалізацію проєктів регіонального розвитку, що мають на меті розвиток регіонів у частині розвитку спортивної інфраструктури, законодавчо передбачається не менше 10% коштів ДФРР (хоча фактично ця норма не дотримується). 

Серед цьогорічних переможців — переважно капітальний ремонт та реконструкція загальноосвітніх шкіл, дитячих садочків та лікарень. Також поширеними проєктами є будівництво та ремонт спортивних залів та басейнів. 

У цілому, ДФРР використовують на дороговартісні (для масштабу відповідного місцевого бюджету), але водночас необхідні проєкти, серед яких система зрошення, будівництво магістральних водогонів чи очисних споруд. 

Є й інші цікаві ідеї, як-от розвиток пішохідно-трекінгової та велосипедної інфраструктури або такі, що мають на меті надати поштовху до розвитку регіону — наприклад, будівництво інженерно-транспортної інфраструктури ділянки індустріального парку в м. Кам’янка-Бузька, на яке виділяється майже 10 млн грн. 

Що змінилось у порівнянні з минулим роком?

Минулого року, згідно з розпорядженням КМУ №211-р за пропозиціями обласних та Київської міської держадміністрацій, між проєктами та програмами було розподілено 4,7 млрд гривень Державного фонду регіонального розвитку (на перше читання на фінансування ДФРР пропонували надати 9,4 млрд грн, але до другого читання відновили соціально-економічні субвенції та виділили на ДФРР лише 7,5 млрд грн). 

У період урізання статей видатків для створення ковід-фонду у квітні 2020 року навколо ДФРР довго тривали дискусії. У першій версії змін до бюджету для цілей ковід-фонду ДФРР пропонували прибрати взагалі (всі 7,5 млрд), але зрештою розподілені на той час суми таки залишили Фонду. У підсумку, з ДФРР до ковід-фонду перейшов лише нерозподілений залишок – 2,74 млрд грн.

Розподіл за напрямами у 2020 не надто відрізнявся від цьогорічних пропорцій – найбільша частка на освіту, на другому місці проєкти пов’язані зі спортом, а третьою є медицина. 

Як фактично уряд фінансує розвиткові проєкти?

Фінансування видатків ДФРР у 2020 році було на рівні 89,7% – асигнувань було відкрито згідно з планом (4,87 млрд грн), а касові видатки досягли лише 4,37 млрд грн. Рівень виконання з кожним роком зростає (рис. 4).

Однак, у 2020 році ситуація із виконанням плану у різних областях була різною – найменше було профінансовано у Сумській області – лише 70,34% від передбаченого обсягу, у Кіровоградській трохи більше – 73,22%. Найвищий показник на Полтавщині – 98,92% та Львівщині – 97,97% (рис. 5).

Використання коштів Державного фонду регіонального розвитку у 2020 році, тис. грн.

Джерело: дані ДКСУ, розрахунки Центру

Висновки

ДФРР є достатньо прозорим інструментом розподілу коштів Державного бюджету України на виконання регіональних проєктів капітального характеру. 

На сайті ДФРР представлена детальна інформація про подані та профінансовані проєкти. Інші інструменти або припинили своє існування ("інфраструктурна субвенція") або залишаються занадто вразливими до впливу народних депутатів (як субвенція на соціально-економічний розвиток), що виливається у несправедливий розподіл фінансового ресурсу. 

Разом із тим, тривають дискусії, як далі вдосконалити ДФРР, аби зробити його більш результативним для досягнення стратегічних цілей областей та громад.

8 жовтня 2020 року Кабмін подав до ВРУ проєкт Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу щодо підвищення ефективності використання коштів ДФРР, який пропонує дещо змінити Порядок відбору інвестиційних проєктів. 

Частину із цих змін вдалося проголосувати разом з іншими змінами до БКУ 15 грудня 2020 року.

Зокрема, було  змінено ключові кінцеві терміни деяких етапів – відтепер оцінка та попередній конкурсний відбір інвестиційних програм і проєктів має закінчуватись не пізніше 1 серпня року, що передує плановому (раніше було 1 травня). 

А до 15 грудня Мінрегіон має подати на Кабмін перелік проєктів на підставі рішення міжвідомчої комісії (раніше було 1 серпня). Далі Кабмін має два місяці (замість трьох), щоб затвердити перелік остаточно. 

Ці зміни можна вважати позитивними, оскільки вони дозволять краще спрогнозувати ситуацію в наступному бюджетному році (на цей час уже є показники не лише макропрогнозу, а й ухвалений держбюджет), а також самим конкурсантам краще розуміти свої потреби та можливості у наступних бюджетних періодах. 

Швидше остаточне затвердження Урядом переліку проєктів дозволить раніше розпочати процедури виконання проєктів (зокрема, тендери), що в подальшому повинно зменшити ймовірність появи довгобудів.

Ще частина планових змін була затверджена Постановою КМУ від 05.04.2021 № 299. Так, для великих проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) вартістю понад 100 млн гривень строк реалізації може бути продовжений до п'яти років (раніше максимально було чотири). 

Це дозволить більш гнучко планувати бюджет довгострокових проєктів, а також зменшити кількість потенційних довгобудів.

Проєкт будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) буде вважатися великим, якщо його загальна кошторисна вартість становить понад 10 млн гривень (раніше було 5 млн грн). 

Збільшення нижньої межі вартості теж повинно сприяти зниженню ймовірності появи довгобудів, оскільки дозволить запланувати кошти з необхідними резервами потенційних ризиків.

Але інша частина змін, передбачена законопроєктом №4200, все ще залишаються на обговоренні в комітетах. Наприклад, обговорюється ідея про поступове збільшення обсягу ДФРР до "не менше 3% доходів загального фонду ДБ" (у 2021 – 1%, з 2022 – 2%, з 2023 – 3%). 

Також законопроєкт пропонує дозволити зараховувати до ДФРР кошти, які надходять до спеціального фонду державного бюджету в рамках підтримки іноземних партнерів. 

Потребують змін і вимоги щодо строків публікації протоколів після засідання комісій, трансляцій засідання комісії та ін. 

Адже поки що існують проблеми з публікацією протоколів засідань, переліків відібраних об’єктів, обставин дискусій та деталі оцінок. А це знижує довіру до цього інструменту з боку певних громад, і може демотивувати авторів потенційно хороших проєктів подавати свої пропозиції до участі в конкурсі на отримання фінансування. 

Стаття надана Вокс Україна.