Боротьба із контрабандою: поки що перемагають контрабандисти

Боротьба з контрабандою та сірим імпортом — одна з найбільш медійних тем.

Зараз спостерігається черговий сплеск новин про ситуацію на кордоні — перезавантаження кадрового складу митниці (чотирнадцяте за останні шість років), рішення РНБО про введення санкцій проти топ-контрабандистів, масове відсторонення від роботи десятків співробітників у різних регіонах. 

Однак все це виглядає як точкові заходи, в той час як системних рішень не пропонується. Розміри "неформальних" потоків з року в рік вперто продовжують рости, залишаючись лідером списку головних джерел втрат бюджету. 

Для розуміння розмірів явища досить подивитися на одну цифру — розрив статистичних даних щодо вартості імпорту в Україну лише шести країн-сусідів (Білорусь, Словаччина, Польща, Молдова, Румунія і РФ) в минулому році склав близько 5,5 млрд дол. США. Для порівняння, ця цифра співставна із усім бюджетом на українську армію у 2021 році. 

За даними Державної прикордонної служби України, останніми роками першість в контрабандних потоках для ввезення в країну займають автомобілі, тютюн і алкоголь — 17% від виявленого контрабандного імпорту, а для вивезення — тютюнові вироби та автомобілі — сумарно близько 50% незаконного експорту. 

Для прикладу, лише в минулому році було затримано 11,9 млн пачок сигарет і 49,1 тис літрів алкоголю. Причому тіньова частина у цих групах зростає разом з ростом акцизів. 

Наприклад, за даними дослідницької групи Kantar — тіньова частина тютюнової продукції становила у 2016 році — 1,1%, у 2017 — 2,3%, у 2018 — 4,4%, у 2019 — 6,6%, у 2020 — 6,9%, а у 2021 році досягла рекордних 12,8%. 

Все перераховане вище — це підакцизна група товарів, саме там криються надприбутки від злочинів. Тому розглянемо ефективність роботи держави для цієї підгрупи товарів. 

Для цього використовуємо "податкову" методику ОЕСР - Десять глобальних принципів, що дозволяють діагностувати національну систему протидії злочинам.

Ефективна стратегія

Країна повинна розробити і мати відповідну загальну стратегію, що охоплює весь спектр дотримання законодавства, яку потрібно періодично контролювати, регулярно моніторити і переглядати.

На сьогодні в країні немає такого документа. Наприклад, Стратегія у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів та План заходів щодо її реалізації закінчили термін дії 1 січня цього року, а затвердити новий актуальний програмний документ і підсумувати роботу за минулі роки Уряд не поспішає. 

Хоча, заради справедливості, варто згадати, що в Національній економічній стратегії — 2030 слово "контрабанда" згадано двічі, а підрозділ боротьби з тіньовими ринками містить всього п'ять пунктів. 

По суті, одна з ключових проблем держави має зовсім незначне відображення в стратегічних документах уряду і не входить до пріоритетів його діяльності. 

Що необхідно зробити? 

КМУ необхідно провести роботу над помилками (не на словах, а на ділі визнати контрабанду і тіньову торгівлю — фіскальної проблемою №1), розробити і затвердити комплексну Стратегію в сфері протидії контрабанді, незаконному виробництву та обігу підакцизних товарів на період 2021-2023 рр, а після цього — ретельно реалізовувати її. 

Достатні повноваження

Контролюючі та правоохоронні органи потребують відповідного діапазону повноважень

Вирішальним фактором для запровадження кримінальної відповідальності, незважаючи на низку істотних ризиків, за контрабанду окремих товарів, зокрема підакцизних товарів — є транснаціональний і організований характер злочинної діяльності. 

Однак, давно затребуване посилення юридичної відповідальності за переміщення підакцизних товарів через митний кордон України поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю лише тільки зараз, через десять років (у 2011 році поняття "контрабанди" на хвилі декриміналізації було радикально звужено), стало об'єктом уваги держави — в Парламенті 23.04.2021 року зареєстрований Президентський законопроєк т 5420 про криміналізацію контрабанди товарів, включаючи підакцизні, а також недостовірне декларування товарів. 

Фактично процес знаходиться на початковій стадії. Крім повноважень у сфері кримінального права, варто відзначити слабку і непослідовну імплементацію норм міжнародного права, що надають нові ефективні механізми боротьби з контрабандою. 

Наприклад, Україна більше п'яти років не може приєднатися до Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами — ще у квітні 2016 року затверджено "Заяву Верховної Ради України з нагоди 10-річчя ратифікації Україною Рамкової конвенції ВООЗ щодо боротьби з тютюном" (Постанова № 1087-VIII), в якій доручено Уряду розпочати процес ратифікації Протоколу, але віз і нині там.

Що необхідно зробити? 

По-перше, потрібно істотно доопрацювати і ухвалити законопроєкт №5420. Зокрема, актуалізувати і скоротити список предметів контрабанди до лише найбільш ризикових товарів (тютюнових виробів, бурштину, алкоголю).

Також потрібне розумне обґрунтування обсягів контрабанди, після якої настає кримінальна відповідальність (баланс інтересів бізнесу та держави) і чітке визначення підслідності Бюро економічної безпеки — як головного борця з явищем (максимально захистити зовнішньоекономічну діяльність від втручання СБУ і Нацполіції). А також — передбачити кваліфікуючі ознаки і адекватні обґрунтовані розміри санкцій).

По-друге, провести "капітальний ремонт" архаїчної судової практики (для прикладу, оцінка судової статистики за вартістю предметів правопорушення говорить про те, що суд лише у 50% випадків приймає рішення на користь держави). 

При цьому, останнє оновлення постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судову практику у справах про контрабанду та порушення митних правил" має шістнадцятирічну давність (№ 8 від 03.06.2005 року), тобто ще до прийняття чинного Митного кодексу України; 

По-третє, внести до ВР України законопроєкт про приєднання України до Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами, що передбачає створення механізму відстеження руху тютюнових виробів (контроль за ланцюжком поставок), встановлення посилених вимог до ліцензування та ведення обліку, регулювання інтернет-продажів, безмитної торгівлі і міжнародного транзиту тютюнових виробів, а також правила правопорушень, відповідальності, виплат, затримання і розпорядження конфіскованими виробами.

Організаційна модель

Країна повинна мати чітку організаційну модель (структуру) із чіткими визначеними обов'язками по боротьбі зі злочинами.

Вже багато років йде хаотичний процес "реформування" контролюючих органів. Численні організаційні пертурбації, включаючи створення і ліквідацію Міністерства доходів і зборів (2012-2014 рр.), існування Фіскальної служби із митницею всередині (2014-2019 рр.), поділ Податкової та Митної служб (2019 рік) тощо — кажуть про відсутність усталеної і ефективної організаційної моделі боротьби із контрабандою. 

Що необхідно зробити? 

Потрібно зафіксувати організаційну модель боротьби із контрабандою та зосередитися над її удосконаленням і розвитком, забезпечити якнайшвидше проходження і прийняття в парламенті проєкту закону про внесення змін до адміністративного і кримінального законодавства із запуску діяльності Бюро економічної безпеки (БЕБ) (проєкт № 3959-1), із врахуванням пропозицій експертів щодо передачі всіх економічних статей до БЕБ, 

Уряду потрібно до завершити проведення аудиту матеріально-технічних ресурсів, озброєння та спеціальних засобів ДФС України і провести їх передачу до БЕБ (вимога Закону (№ 1150-IX від 28.01.2021 — далі закон про БЕБ), а також прийняти відповідні нормативно-правові акти щодо діяльності нового правоохоронного органу. 

Адекватні ресурси

Відповідні органи повинні мати адекватні ресурси (спочатку більш пріоритетним є побудова юридичної та матеріальної інфраструктури, а у подальшому — доступ до аналітичних інструментів та новітніх технологій).

Закон про БЕБ набув чинності 25 березня 2021 року, при цьому нова структура повинна повноцінно розпочати роботу вже до вересня поточного року, а попереду величезний обсяг завдань: проведення конкурсу на відбір голови відомства, затвердження Положення, структури і штатної чисельності, створення територіальних управлінь і набір кількох тисяч співробітників, побудова IT-інфраструктури та аналітичного блоку Бюро під ризико-орієнтований підхід роботи. 

Маємо істотні ризики і дефіцит ресурсів — людських, інформаційних, аналітичних. Немає гармонії і у питанні виділення фінансових ресурсів, квітнева ініціатива Президента України про створення спеціального фонду для заохочення митників каже сама за себе. 

Що необхідно зробити? 

Створення і повноцінний запуск БЕБ, як єдиного органу по боротьбі з економічними злочинами — має стати політичним пріоритетом року для держави в 2021 році у сфері реформ, також необхідно встановити ринкові зарплати працівникам митниці — на рівні працівників НАБУ, ДБР і БЕБ. 

Крім того — необхідно розглянути можливість звузити точки для контролю — наприклад шляхом посилення ліцензійних вимог для продажу виробів з тютюну, прирівнявши їх вимоги до відповідних вимог щодо реалізації алкогольної продукції, а також перекрити схему щодо несплати акцизу при реалізації в дьюті-фрі тютюнової продукції — обмеживши реалізацію такої продукції в дьюті-фрі.

Активна міжвідомча співпраця  

У світі, де злочинці діють у складному фінансовому середовищі і всупереч географічним кордонам — єдиною прийнятною відповіддю стає ефективне внутрішнє і міжнародне співробітництво у сфері боротьби з контрабандою. 

І якщо інформаційне і практичне співробітництво всередині країни можна назвати формально існуючим (ті ж чорні митні сотні Гройсмана), то міжнародна взаємодія знаходиться у напівкоматозному стані (згадаємо розмір статистичних розривів імпорту-експорту). 

На сьогодні Україна має повноцінний обмін митною інформацією тільки з Молдовою (з 2009 року) і частковий (за допомогою електронної пошти про транспортні засоби) — з Угорщиною (з 2018 року). 

При цьому — не існує систематичного інформаційного обміну з такими найбільшими торговельними партнерами України як Китай, Польща, Туреччина, США і багато інших. 

Одночасно, лише в листопаді 2020 року Україна почала процес впровадження режиму загального транзиту (NCTS), яка, після тестування національного модуля системи протягом року, дозволить отримати нашій країні запрошення до Конвенції про єдиний режим транзиту, у разі приєднання до якої — митниці ЄС і України зможуть почати обмінюватися єдиними транзитними документами. Суцільні якщо і коли.

Що необхідно зробити? 

По перше, терміново активізувати дипломатичні канали на вищих рівнях для посилення спроможності введення обміну інформацією з державами — провідними торговельними партнерами з одночасною інтенсифікацією діалогу на рівні митних адміністрацій зі створення зовнішньополітичних, правових і технічних умов для якнайшвидшого впровадження обміну інформацією.

По-друге, запустити інформаційний ресурс для забезпечення можливості добровільного та публічного декларування товарів, які ввозяться на територію України; оприлюднення в автоматичному форматі відкритих даних знеособленої інформації про митну вартість товарів (мова про вільний доступ до 20 наборів даних, визначених Постановою КМУ № 835 від 03.03.2021 року); міжнародний обмін у реальному часі інформацію щодо митного оформлення товарів; 

Працювати над пріоритезацією впровадження режиму загального транзиту.

Таким чином, навіть поверхнева діагностика національної системи протидії контрабанді свідчить про значні прогалини і провали. Система тяжко хвора, а відкладати лікування більше неможливо, тому що проблема набула характеру хронічної загрози для фінансової стабільності і фіскальної незалежності держави.

І на завершення. Більшість схем контрабанди сьогодні має документарний характер, тобто можливі тільки за однієї умови, а саме — при наявності змови платників податків, митників, прикордонників і представників правоохоронних органів (СБУ, Нацполіція, ДБР і прокуратура). 

Контрабанда від корупції невіддільна, а системна масштабна контрабанда без участі відповідного політичного прикриття неможлива в принципі. Тому, будь-які трансформації, які не вирішують ключову проблему боротьби з корупцією (ліквідація людського фактора) — не дадуть необхідного результату. 

Тільки комплексні, системні, довгограючі зміни. В іншому випадку Україну та українців очікує ходіння по порочному колу, коли кожен новий косметичний ремонт буде породжувати віз нових проблем, не вирішуючи головну.