Три кризи – три реакції: бюджетна політика України після криз останніх десятиліть
Які висновки з минулих криз повинна врахувати влада напередодні ухвалення нового бюджету.
Перша в новітній економічній історії України глобальна криза у 2009 році не змусила чиновників замислитися над довгостроковою стійкістю публічних фінансів.
Майдан, а потім збройний конфлікт у 2014 році та стрімкий економічний спад стали жорстким "пробудженням" після довгих років політики "проїдання".
Постмайданні уряди взяли курс на структурні реформи, фіскальну стабільність та повільне відновлення економіки. Але кінець декади приніс нову кризу, вже третю поспіль.
Україна поки що переживає її значно легше, бо мала достатній фіскальний простір для збільшення бюджетного дефіциту та макроекономічну і фінансову стабільність після реформ.
Однак нова посткризова бюджетна політика перекреслила сподівання на середньострокове планування бюджету, низький дефіцит та подолання проблеми "чорних дір" — збиткових державних компаній.
Згідно з аналізом ЦЕС, у 2021 році Україна у своїй бюджетній політиці відходить від закладених у 2016-2019 роках реформ та ризикує повернутися до стандартів 2010-2013 років.
2010-2013: політика розширення дефіциту
Україна через кризу 2008-2009 років була змушена сильно підвищити рівень державного боргу, та він все ще був порівняно невисоким — лише 33% ВВП.
Тому через майбутню стійкість державних фінансів в уряді не надто переймалися навіть коли через кризу обвалилися доходи бюджету.
Не зважаючи на вимоги МВФ переглянути бюджет у 2009, секвестру не відбулося, і замість зниження видатків наростили борг. Лише у 2010 було проведено секвестр, коли надто оптимістичне планування доходів зіткнулося із жорсткою реальністю – і доходи, і видатки зрізали на 5%.
Дефіцит державного бюджету зріс з 1% у 2007 році до 6% від ВВП у 2010, а загальний борг зріс з 13% до 40% від ВВП.
Впродовж всіх подальших років в державі активно нарощували як державний так і квазіфіскальний дефіцит, через який фінансували "Нафтогаз" та державні банки.
Через бюджет в 2010-2013 роках перерозподіляли рекордні 49% ВВП. Українська держава в особі уряду та місцевої влади розпоряджалися половиною національної економіки, крім того володіючи численними державними та комунальними підприємствами і банками.
Про зменшення її частки чи ролі не йшлося. Дефіцит державного бюджету становив 4,4% ВВП, державний та гарантований борг – 40% ВВП станом на кінець 2013 року.
Борг та дефіцит бюджету, % до ВВП
Це була система, яка асоціювалася з величезними потоками коштів під управлінням політиків, незграбною чиновницькою вертикаллю, корупційними ризиками, які ніхто навіть не намагався окреслити.
Національний банк тоді був просто кишеньковим банком, що допомагав уряду приховувати реальний дефіцит бюджету. Відсутність будь-якої фіскальної дисципліни та абсолютна непрозорість фінансових процесів в країні вела до розростання бюджету та дефіциту.
Ручний Нацбанк викупляв ОВДП у "Нафтогазу" та держбанків, по суті здійснюючи емісію.
Структура видатків публічних фінансів за 10 років, % до ВВП
2014-2019: холодний душ та реформи
У 2014-2015 роках за таке ігнорування ризиків довелося розплачуватися. Коли Україна опинилася перед справжнім викликом, разом з анексією Криму, захопленням територій та збройним конфліктом, нові політики мали наводити лад зі "здобутками" попереднього покоління.
На країну чекав надзвичайно складний борговий період. Валютні борги та відсотки за ними суттєво зросли через різку девальвацію національної валюти.
Бюджет 2014 року довелося секвеструвати через анексію Криму, недостачу доходів та потребу у фінансування оборони. Це також було потрібно для отримання підтримки від МВФ.
Тоді ж почали змінювати курс з оподаткування бізнесу на оподаткування громадян. Ставку за податком на прибуток знизили з 25% до 18%, а ПДФО доповнили військовим збором, який мав проіснувати лише у 2014, проте платимо його досі.
Крім того, у 2016 підвищили і сам ПДФО з 15% до 18%, проте ЄСВ значно спростили і опустили до 22%.
Дефіцит та квазіфіскальні операції сектору загальнодержавного управління за 10 років, % ВВП
Період між Революцією та кризою 2020 року уже можна описати як роки відновлення та стабілізації макроекономічної та фіскальної позиції. Цього разу, на відміну від підходу на початку декади, політики були набагато стриманішими і змогли розумно розпорядитися часом для вирішення багатьох фінансових проблем.
-о- Зниження частки держави в економіці. Після кризи 2014-2015 років метою реформаторів у владі стало зниження частки держави в ВВП, розширення ресурсів і можливостей приватного сектора.
З 48-52% перерозподілу ВВП через публічні фінанси на початку декади, Україна вийшла на 42% перерозподілу в 2018-2019 роках.
-о- Обмеження спроможності політиків витрачати кошти держави на свої забаганки. У Бюджетному кодексі з'явилися обмеження розміру бюджетного дефіциту (3% ВВП) і держборгу (60% ВВП), покликані додати стійкості публічним фінансам.
-о- Відбулися позитивні зміни у фінансуванні соціальних видатків, а видатки на медицину та освіту відновилися після падіння. У 2019 році на соціалку витрачали на 10% більше, ніж у 2010 році (у реальному вираженні без урахування пенсій).
При цьому видатки на пенсії зменшилися на 16%, не тільки через зменшення населення після анексії Криму та окупації Донбасу, але також і завдяки вдалій пенсійній реформі.
Видатки на медицину відновилися до рівня 2010 року після кризового падіння на 35%. Видатки на освіту теж постраждали під час кризи, але не так сильно, і у 2019 році вже були вищими за показники початку десятиліття.
-о- Перетворення "Нафтогазу" з найбільшої "чорної діри" минулого на прибуткову державну корпорацію. Підприємство перейшло на ринкові тарифи, і глибокі збитки змінилися рекордно високим прибутком.
Частина цього прибутку переказувалася до державного бюджету, а з бюджету держава виплачувала субсидії тим, кому дорожчі комунальні послуги виявилися не по кишені.
-о- Дефіцит публічних фінансів вдалося зменшити до 2% ВВП у 2018-2019 роках. Це відбулося завдяки покращенню фіскальної дисципліни та подоланню банківської кризи, коли державні банки вийшли на прибутки, а потреба в їх масивній докапіталізації зникла.
У 2017 році Мінфін здійснив останній випуск ОВДП для підвищення ліквідності "Приватбанку", і після цього настільки великі операції більше не проводили.
-о- Держава змістила фокус з оподаткування бізнесу на оподаткування доходів та споживання громадян. Надходження від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) стабільно зростали впродовж 10 років.
Навіть криза не змогла суттєво вплинути на ці надходження. ПДФО пережив низку реформ, щоб зберегти наповнення бюджету в кризовий період.
Окрім підвищення основної ставки, зросли також ставки на пасивні доходи (відсотки за депозитами), ввели оподаткування пенсій, якщо вони становлять більше 10 прожиткових мінімумів.
За 10 років збори ПДВ суттєво зросли у реальному вираженні на близько 61,5%, якщо зважити на інфляцію.
Переважно зростання відбулося за рахунок ПДВ з ввезених товарів, а не вироблених в Україні (хоча обидві групи зросли суттєво) через здорожчання імпорту у гривневому еквіваленті.
Частка основних доходів бюджету у ВВП за 10 років
2020-2021: чергова бюджетна криза і уроки, які варто врахувати
На превеликий жаль, карантин і "коронакриза", разом із зміною впливів у коридорах влади, перевернули не лише економіку, а й фіскальну політику з ніг на голову.
Завдяки низькому дефіциту попередніх років, в уряду був достатній фіскальний простір, щоб збільшити дефіцит у кризовий 2020 рік.
Проте відбулося не лише необхідне економіці фіскальне стимулювання, але й прийняття політичних рішень, продиктованих бажанням сподобатися виборцям та не стримуваних жорсткою фіскальною дисципліною.
Таким чином, країна відмовилася від утримання низького бюджетного дефіциту на 2021 рік: в бюджети 2020 та 2021 закладено перерозподіл ВВП на рівні 49% та 45% відповідно, дефіцит заплановано на рівні 7,5% ВВП та 5,5% ВВП (окреме питання, чи буде виконано цей план).
Квазіфіскальні видатки – прихований дефіцит бюджету – ширяться системою: від докапіталізації державних банків до державних гарантій за кредитами "Укравтодору" чи спеціальних програм фінансування будівництва доріг для областей через кредити "Укрексімбанку" — почалося формування нових квазіфіскальних "чорних дір".
Про сценарії для фіскальної політики на три роки вперед мова вже не йде — запровадження трирічного бюджетування відтермінували. Україна, як здається із першого погляду, повертається до політик 2010-2013 років.