Консолідація земель: як забезпечити ефективне землекористування

В Україні крок за кроком просувається земельна реформа. Верховна Рада України вже прийняла закон про обіг с/г земель, про просторове планування використання земель, про інфраструктуру геопросторових даних. 

На черзі законопроекти, які передбачають удосконалення системи управління та дерегуляцію у сфері земельних відносин, паювання земель державних с/г підприємств, удосконалення системи електронних земельних торгів. 

Водночас на своє правове регулювання чекає і консолідація земель, тобто створення законодавчої бази для ефективного користування с/г землями.

Наразі склалась ситуація, коли масиви земель с/г призначення стали занадто подрібненими, і їх неможливо обробляти великогабаритною технікою. Це спричинено паюванням 27,5 млн га с/г земель (66% всіх с/г угідь в Україні), які були поділені на земельні частки (паї), середній розмір яких по Україні складає 4 га. 

Так в масиві с/г земель (полі) середньою площею в 100 га знаходяться десятки земельних ділянок, які перебувають у власності десятків осіб та декількох землекористувачів. В результаті аграріям з року в рік стає все складніше уникати черезсмужжя — ситуації, коли у особи є права на користування земельними ділянками в межах одного масиву, проте вони не з’єднані спільними межами. Тому формувати та обробляти цілісні масиви земель неможливо.

А ще в масивах земель все ще залишаються невитребувані паї, які лише з 2025 року перейдуть у комунальну власність територіальних громад. А також між земельними ділянками розташовані проектні польові дороги для проїзду до земельних ділянок. 

Лише з 2018 року громади отримали право передавати польові дороги у користування орендарям земельних ділянок. Але фермери не поспішають орендувати такі землі, оскільки в законодавстві чітко не визначено, процедуру передачі їх у користування. 

Окрім того, ситуація з польовими дорогами стане ще більш гострою з відкриттям ринку с/г земель, оскільки землі під ними належать до комунальної власності, на продаж яких встановлена заборона. 

А отже, особа, яка купить всі або більшість земельних ділянок в масиві, не зможе їх об’єднати в одну велику земельну ділянку, тому що між його земельними ділянками буде проходити мережа польових доріг. 

З метою запобігання такої ситуації, потрібно зробити виключення для земель під польовими дорогами та дозволити їх купувати власникам суміжних земельних ділянок. 

Проблеми неефективного користування с/г землями та черезсмужжя може вирішити розроблений та прийнятий законопроект про консолідацію земель. 

У 2018 році був законодавчо закріплений механізм консолідації с/г земель, шляхом обміну правами користування земельними ділянками. 

Проте обмін за таким механізмом повинен відбуватись шляхом укладання договору оренди, суборенди чи емфітевзису, що створює великі трансакційні витрати для землекористувачів, і шансів укласти такі договори без згоди власника земельної ділянки немає. 

Найбільшою перешкодою для землекористувачів стала вимога щодо встановлення статусу істотного землекористувача в масиві, інвентаризації масиву землі та реєстрації його в Державному земельному кадастрі. 

По-перше, в масиві земель землекористувач повинен мати права користування на 75% прощі масиву, по-друге, потрібно провести інвентаризацію масиву — це досить важкий і тривалий процес, потребує отримання погоджень багатьох осіб, крім того цей процес дорогий, по-третє, навіть після формування масиву земель, його неможливо зареєструвати в Державному земельному кадастрі, оскільки у ньому відсутній такий функціонал. 

Тому закріплену у земельному законодавстрі процедуру неможливо реалізувати.

На картах видно як за період з 2008 року до 2019 року в межах сусідніх масивів земель погіршилась ситуація з можливістю обробляти цілісні масиви земель. 

Стала поширеною практика, коли суб'єкти права власності на земельні частки (паї) вибивали свої земельні ділянки в натурі рівно на проектованому місці, не враховуючи той факт, що вони перешкоджають раціонально обробляти с/г землі іншим особам. Так в межах одного масиву земель може з’являтись декілька одноосібників. 

З метою подолання цієї ситуації потрібно розробити дієвий правовий механізм консолідації с/г земель, які буде врахувати ряд важливих факторів.

1. Більше 90% с/г земель перебувають в оренді.

2. Більшість орендарів с/г земель — юридичні особи, які допускаються до ринку землі з 2024 року або після позитивного рішення на референдумі, або взагалі не допускаються.

3. Існує жорстка конкуренція за обробіток землі між землекористувачами.

Зважаючи на це, можна стверджувати, що без можливості консолідації права користування земельними ділянками, потреби у нормах про консолідацію самих земельних ділянок не буде у найближчі 4-10 років. 

Першим етапом консолідації с/г земель в Україні буде консолідація прав користування земельними ділянками шляхом обміну правами користування ними. 

В залежності від обставин, обмін може відбуватись як добровільно шляхом укладання відповідного договору обміну, так і примусово, у разі недосягнення згоди землевласниками, які самостійно обробляють землю, та користувачами.

Щодо договору обміну правами користування земельними ділянками, то його не можна плутати з договором міни земельними ділянками, оскільки за першим відбувається обмін правами користування земельними ділянками на певний строк, а за другим відбувається міна саме земельними ділянками зі зміною їх власників. 

Варто відзначити, що договори обміну землекористувачі вже використовують, проте достатніх правових підстав для них немає. Але це нормальна практика, коли у суб’єктів спочатку виникає новий вид правовідносин, а потім створюється правове регулювання для них. 

Набагато гірше, коли законодавець робить правове регулювання, під яке особи повинні або ж адаптувати свої правовідносини, або такі норми будуть "мертвими".

На практиці обмін часто здійснюється щодо прав користування земельними ділянками, які знаходяться у різних масивах земель. Проща та нормативна грошова оцінка земельних ділянок, правами користування якими обмінюється, як правило рівнозначні. 

Проте якщо відбувається не рівнозначний обмін, то сторона договору, яка отримала більше земель у користування, сплачує іншій стороні різницю. 

Інформація про обмін правами користування земельними ділянками повинна вноситься як додаткова інформація до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно в опис об’єкта іншого речового права з зазначенням суб’єкта, якому передано право користування та строк, на який здійснено передачу. 

Не зважаючи на те, що договори обміну правами користування земельними ділянками має зобов’язальний характер, внесення інформації до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно створить додатковий захист землекористувачів від земельного рейдерства та підозр у самозахопленні земель.

Та ще й по всій межі земельних ділянок прокладені польові дороги, хоча вони могли б бути лише з однієї сторони земельної ділянки, оскільки їх мета — забезпечити доступ та проїзд до земельної ділянки, тому потреби у прокладанні польових доріг по всій межі земельної ділянки немає. 

Така ситуація із виділенням всіх проектних польових доріг може скоротити прощу посівних площ в Україні на 1-3%. 

Задля виправлення таких ситуацій, коли в межах одного масиву земель є одноосібники або орендарі, які не хочуть проводити обмін, повинен бути передбачений механізм примусової консолідації. 

Так особі, яка має земельну ділянку всередині масиву земель, повинна надаватись взамін інша рівнозначна земельна ділянка на межі цього ж масиву. 

Найбільшому землекористувачу в масиві земель потрібно надати можливість за власної ініціативи розробляти проекти землевпорядкування масивів земель з метою покращення структури, конфігурації та розміру земельних ділянок.

Описані механізми консолідації земель стосуються лише с/г земель, оскільки проблема забезпечення ефективного їх використання зараз стоїть найгостріше. Вони є простими у реалізації, а головне — забезпечують впорядкування масивів земель та ефективне користування с/г землями. 

Із законодавчим закріпленням запропонованих механізмів консолідації с/г земель такі явища як черезсмужжя та вибиті земельні ділянки в середині масиву земель відійдуть у минуле.